■學人新論■王卉彤

由于環境稅具有提高經濟效率和實現環境目標的雙重潛力，自20世紀70年代起，世界各國逐步開始把環境稅作為保護自然環境和維護生態平衡的一項重要政策。但世界各國在廣泛應用環境稅的同時，也意識到環境稅的實施存在著一定的難度。ＯＥＣＤ（經濟合作與發展組織）2004年對英國、愛爾蘭、德國、法國、丹麥5國環境稅的研究表明，單靠提高環境稅不可能實現保護自然環境和維護生態平衡的目標，而且環境稅的政治可接受度低。因此，英國等發達國家通過環境稅專款專用，設立國家級綜合環境基金，來補充和進一步發揮環境稅的作用。這種方式既是污染者付費原則的延伸，具有較高的政治可接受度，又是撬動其他資金進入環境投資領域的催化劑。發達經濟國家已經認識到環境稅專款專用，設立國家級綜合環境基金，是補充和進一步發揮環境稅作用的一種良好方式。而國際經驗表明，由于市場、政策和制度失敗導致了政府和社會無法獲得有關環境損害成本的充足信息，環境政策弱或者無效執行，嚴重的金融抑制，財政體系不確定，資本市場和銀行業發育不良……這一系列問題，使得經濟轉型國家在開征環境稅和吸引資金保護自然環境和維護生態平衡方面存在著比發達國家更多的困難。因此，許多轉型經濟國家在20世紀90年代初就開始把國家級綜合環境基金作為撬動環境稅費，帶動其他資金保護自然環境和維護生態平衡的重要資金來源。

轉型經濟國家環境稅費使用方向：設立國家級綜合環境基金

稅制改革是個長期的過程，不可能一蹴而就。相比于經濟發達國家，許多經濟轉型國家開征環境稅面臨更多的困難，目前仍已收取環境費為主。轉型經濟國家的國家級綜合環境基金主要是以環境費和罰款為主，撬動國家預算、地方環境基金、國外援助、私人資金等各類資金共同設立。在廣泛范圍內投入到改善空氣質量、改善水質、垃圾處理等環境領域，補充和進一步發揮了環境稅費的作用。與國家級專項環境基金相對應（比如運用政府用水、污水處理部門收取的費用發起設立保護水資源的環境基金），國家級綜合環境基金在廣泛范圍內為保護自然環境和維護生態平衡提供資金。

在轉型經濟國家國家級綜合環境基金中，摩爾多瓦設立國家環境基金的經驗非常值得借鑒。摩爾多瓦既有國家環境基金，也有地方環境基金。其環境保護法（1998年修訂稿）明確規定國家環境基金和地方環境基金在環境保護方面的事權和財權。國家環境基金的資金主要來源于

燃油稅（1998年開征），地方環境基金的資金主要來源于污染費、罰款等。國家環境基金在全國性的環境保護建設中發揮主導作用，主要支持國家環境保護項目的發展和執行、國家監管和信息系統建設等；地方環境基金則重點支持地區生態環境建設等。在合理劃分事權和財權的基礎上，摩爾多瓦環境保護法規定了國家環境基金和地方環境基金之間必須建立縱向轉移支付制度，地方環境基金需將收取的環境費和罰金的30％上繳中央環境基金，而中央環境基金則采取資金返還措施，加強地方保護生態環境能力的建設。

我國環境稅費及使用方向現狀

我國現有的與保護自然環境和維護生態平衡相關的稅主要有資源稅、消費稅、車船使用稅、城市維護建設稅、固定資產投資方向調節稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅以及增值稅等。這些稅中只有1985年2月開征的城市維護建設稅具有專款專用的性質，所征稅款專門用于防洪、給水、排水、環境衛生等對于改善城市大氣和水環境質量具有特別重要意義的公共設施的建設和維護。此外，房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅以及耕地占用稅等稅種都有對農田水利設施以及環境保護部門用地提供稅收優惠的政策。

排污收費制度是我國對環境污染收費，并且專款專用的一項生態收費制度。排污收費由地方環保局征收，轉到同級財政，成為專項資金。排污收費資金不上繳中央財政。針對排污收費制度存在的征收標準過低等問題，2003年7月1日，有關部門頒布了新的《排污費征收標準管理辦法》。新的排污收費辦法具有兩個明顯的改變：一是按照污染者排放污染物的種類、數量以及污染當量計征，提高了征收標準。二是取消原有排污費資金的20％用于環保部門自身建設的規定，將排污費全部用于環境污染防治，并納入財政預算，列入環境保護專項資金進行管理，主要用于重點污染源防治、區域性污染防治、污染防治新技術開發和國務院規定的其他污染防治項目。2003年，我國排污收費總額為73．10億元。

我國設立國家級環境母基金的一般框架

上述10個經濟轉型國家環境稅費專款專用、設立國家級綜合環境基金的經驗給我國在發展循環經濟的過程中合理利用環境稅費提供了一個良好的范例。

（一）改革和完善現有與環境相關的稅費，并在此基礎上設立國家級環境母基金

環境稅的出臺還需要相當一段時間，我國環境稅改革的近期方向應是對消費稅、資源稅、水資源環境稅、城市維護建設稅、耕地占用稅以及車船使用稅等與保護自然環境和維護生態平衡相關的稅進行改革和完善，并配合環境收費制度的進一步完善。在此基礎上，我國應將環境費和與保護自然環境和維護生態平衡相關的稅收中的一定比例專款專用，按照“政府引導、市場參與、專家管理、規范運作”的原則，吸引國家撥款、外國和國際組織的環保贈款貸款、商業銀行資金等，加大對發展循環經濟和維護生態平衡的投資。此外，我國還應在北京、上海、廣州等大中城市建立地方環境基金，地方環境基金的資金主要來源于污染費、罰款等。國家環境基金在全國性的循環經濟發展、環境保護建設中發揮主導作用，主要支持國家發展循環經濟項目、環境保護項目及國家監管和信息系統建設等。地方環境基金則重點支持地方循環經濟發展、生態環境建設等。在合理劃分事權和財權的基礎上，國家級環境母基金和地方環境基金之間還應建立縱向轉移支付制度。

（二）國家級環境母基金的運行機制為三位一體、各司其職、相互制約

所謂三位一體、各司其職、相互制約的機制是指政府部門負責用于建立國家級環境母基金環境稅費的確定、優先項目的提出、基金支出領域的資金配置、項目選擇標準（硬的和軟的）、基金客戶類型的確定、審批項目等；基金負責準備申請表格、申請表格和項目選擇標準的公布、準備具體項目申請、用硬標準檢查申請、根據硬的和軟的標準對項目進行排名、根據基金額度安排項目、對項目執行情況進行檢查等；專家負責所有項目的評審或評估，中介機構與政府一起對基金評估進行監管。

項目審批采取鏈式操作、分段管理、全程監理。即：相關單位提出項目申請——基金根據是否符合有關規則進行受理——評估機構／專家進行獨立評審或評估——環保總局／

財政部的評議小組根據專家評審結果進行立項、公示——資金到達申請單位——基金全程監管——驗收。為保證運行的公開、公平、公正，基金需要加強專家隊伍等各類社會中介機構的建設，充分發揮他們的特長，以保證項目審批“競爭擇優、規范透明”原則的貫徹和實施。

（三）加大有關基金的各類信息的公開度

首先，基金應及時公布與基金有關的政策以及在基金項目執行過程中產生的信息，使公眾充分了解基金的運行狀態。其次是保障新聞媒體的自由報道權。媒體的天職就是向大眾迅速、充分和客觀地報道事實的真相，提供準確的信息。各級政府不應以各種理由干預或主導新聞報道的方向和內容，向公眾隱瞞信息或報道假信息。

（作者單位：中央財經大學財經研究院）