發展小城鎮 建設新農村

——訪北京大學中國地方政府研究院執行院長彭真懷研究員

小城鎮是“三農”工作的物質載體，是農村精神文明建設的示范點，是億萬農民安居樂業的家園，直接體現著農村經濟社會文化、生態環境狀況、農村面貌、農民生活乃至農村文明的總體水平。面對今年中央財政3397億元用于新農村建設，北京大學中國地方政府研究院執行院長彭真懷研究員通過一年多的實地考察調研，向黨中央、國務院提出了“建設新農村背景下優先發展小城鎮的政策建議”。他認為，把優先發展小城鎮作為新農村建設的重要抓手，以小城鎮為單位集中整合，打捆使用，不僅符合客觀實際，形成新農村建設的合力，而且具有綱舉目張的戰略意義。

最近，記者就此專門采取了彭真懷研究員。

記者：在剛剛結束的全國“兩會”上，新農村建設成為人大代表和政協委員議論最多的重要話題。聽說您對此也有自己的看法，并有一些較為全面和系統的思路，能請您談一談嗎？

彭真懷：是的。黨中央從全局分析和把握形勢，提出以新農村建設為重點，堅持走大中小城市與小城鎮協調發展的城鎮化道路。這項重大的歷史任務，對于國家未來走向影響極其深遠。小城鎮是城市與農村重要的結合點，是農業產業化的服務載體，是推動新農村建設的基地。我國“城市腿長、農村腿短”的現象十分嚴重，十分有必要把優先發展小城鎮放在建設新農村的大背景下思考，放在科學發展觀的大框架里研究。

發達國家小城鎮的發展經驗表明，只有穩住農村，城市才能健康發展。面對今年中央財政3397億元用于新農村建設，怎樣防止認識的片面化和簡單化？胡錦濤總書記多次講過，我們要辦的事情很多，樣樣都很重要，但要分輕重緩急，既要講量力而行又要講盡力而為。把優先發展小城鎮作為重要抓手，以小城鎮為單位集中整合，打捆使用，不僅符合客觀實際，形成新農村建設的合力，而且具有綱舉目張的戰略意義。

把優先發展小城鎮放在建設新農村的大背景下思考

記者：在新農村建設中，大家關注更多的好象是一個個村莊的問題。您提出把優先發展小城鎮放在建設新農村的大背景下思考，為什么呢？

彭真懷：這里，我想先說明一點，就是村莊不是孤立的，它們都是存在于小城鎮這個空間范圍內。為了說明問題，我想還有必要向你簡單地回顧一下我國的城鎮化過程。改革開放以來，我國城鎮化取得了積極進展，城鎮基礎設施和公共服務設施的建設力度不斷加大，整體功能逐步提升，人居環境明顯改善，城鎮化水平由1978年的17.9%提高到2004年的41.8%，26年增長了23.9個百分點，平均每年增長0.92個百分點。城鎮人口從1.7億人增加到5.4億人，全國城市總數由193個增加到661個。但發展很不平衡，在大中城市的建設水平并不比發達國家差，甚至還超過一些發達國家時，小城鎮暴露出來的問題卻越來越突出，出現了繁華的“城市”與落后的“農村”并存現象。

目前在農村生活有9億農民，有16.67萬平方公里的非農建設用地，有320多萬個自然村，72萬個行政村，20226個建制鎮，1.8萬個鄉集鎮。國家統計局披露的一組數據表明：在近4萬個鄉鎮，有50%的行政村沒有通自來水；1.5億農戶需要解決燃料問題；7000萬戶農民住房需要改善；中小學危房數占78.5%；60%的農民沒有衛生廁所；60%以上的鄉鎮沒有標準的污水處理場；6%的行政村沒有通公路和電話；2%的行政村沒有通電；1%的鄉鎮沒有衛生院。城鄉居民收入差距由改革開放初期1978年的2.57倍擴大到2005年的3.22倍，特別是自1997年之后明顯擴大。鄉鎮基礎設施建設和教育、衛生、文化等社會事業，與城市的差距更大。

記者：對于“城市腿長、農村腿短”的情況，有識之士都呼吁過。但一提到解決問題的途徑和辦法，就是仁者見仁、智者見智。那么，黨和國家決策層在這方面有沒有比較清晰的思路？

彭真懷：其實，黨和國家對解決城鄉差距問題一直有著清醒的判斷，把小城鎮作為解決問題的途徑和辦法也是一以貫之的。黨中央自1998年提出“小城鎮、大戰略”以來，就發展小城鎮作出了一系列的戰略部署。2000年6月專門下發了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》；黨的十六大指出堅持大中小城市和小城鎮協調發展，而且在中央歷次農村工作會議以及有關農村工作的文件中，反復提出要搞好小城鎮建設；2005年9月29日，胡錦濤總書記在主持中央政治局第25次集體學習時強調，堅持走中國特色的城鎮化道路，努力形成資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧的城鎮發展新格局；2005年10月11日，十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中指出：“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，促進城鎮化健康發展”；2005年12月31日，《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中進一步明確：“著力發展縣城和在建制的重點鎮，從財政、金融、稅收和公共品投入等方面為小城鎮發展創造條件，外來人口較多的城鎮要從實際出發，完善社會管理職能”。

記者：這是否意味著小城鎮進入了一個新的戰略機遇期？

彭真懷：是的。依我看，在建設新農村成為全黨全國共同行動的背景下，小城鎮正在進入一個新的發展時期，站在一個新的歷史起點上。小城鎮在發展方向上開始發生三個重大變化：一是工作方法的重大變化，從傳統的農業角度講小城鎮發展，推進到從城鄉關系的角度講小城鎮發展，從城市支持農村、工業反哺農業的角度講小城鎮發展，從城鄉統籌的角度講小城鎮發展；二是國家支持方式上的重大變化，除了保證已有的惠農、利農、助農的各項政策不會改變以外，國家財政支出的增量部分更加相對集中地關注小城鎮發展，把國家對基礎設施建設投入的重點轉向農村；三是小城鎮發展面臨著新的機遇與挑戰，各級政府空前重視，各地農民空前盼望，各個方面空前關注，從以往的部門推動向中央統籌推動轉變，成為黨和國家的中心工作之一。

把優先發展小城鎮放在科學發展觀的大框架里研究

記者：但是，以小城鎮為新農村建設的重要抓手，從中央到地方在指導思想上會不會一下子轉過彎來？

彭真懷：在“十一五”規劃的政策取向上，黨中央已經把“城市化”改為“城鎮化”，一字之差就給各地預留了較為主動的小城鎮發展決策權。我們之所以要把優先發展小城鎮放在科學發展觀的大框架里研究，是因為城鄉之間還存在許多不協調的因素，顧此失彼的現象還十分突出。一些地方對建設新農村停留在較低水平的認識層面，指導思想上存在偏差，這就需要運用科學發展觀解決小城鎮建設中的問題。

記者：就這個問題，您在“發展中國家城市規劃與管理研修班”有過精彩的闡述，給發展中國家的官員留下了深刻的印象。請您詳細談談好嗎？

彭真懷：今年2月28日，我給來自18個發展中國家的政府官員講中國的城鎮化進程。我談到了小城鎮在中國城鎮化當中的優先地位，并強調這一點可以供發展中國家參考和借鑒。為什么這樣說呢？從統籌城鄉關系看，小城鎮是縣域經濟的增長點，是承前啟后、承下啟上的“中樞”，是連接城鄉、工農的基地。“小城鎮、大戰略”的核心是促進農民非農化，推進農村城鎮化，加快解決“三農”問題。所以，抓住小城鎮這個城鄉空間網絡的節點，就抓住了城鄉統籌的核心環節。

從統籌經濟與社會協調發展看，小城鎮是農村社會公共產品提供的基地和服務的載體。小城鎮相對有條件加強水利工程、能源、電力、生態環境建設，也相對有條件進行通訊、信息、市場建設，從而構建農村發展的良好平臺。鑒于財力有限和農村人口眾多的實際，農村基礎教育、職業技術教育、科技推廣、養老保險、醫療保障等社會公共產品的供給不能不考慮地區差異。比較可行的做法是，在經濟相對發達的小城鎮首先著手。

從統籌區域發展看，不同區域經濟發展水平的差異，其實集中表現在小城鎮的經濟實力、社會發展水平上。南方發達地區的重點鎮，其經濟實力、社會發展水平和服務功能實際上已超過了邊遠貧困地區的地級市。要縮小區域發展差距，首先要提高小城鎮的發展水平。要統籌區域發展，首先要統籌小城鎮的社會經濟發展。

從統籌人與自然的關系看，只有小城鎮貫徹節約耕地、保護生態、資源利用、以人為本的方針，才能真正統籌人與自然的發展。在近幾十年內，我國還不可能出現人口從城市向農村的倒流，而只能是農村人口向城市轉移。抓住小城鎮發展，也就抓住了人與自然協調發展的主要環節。

從統籌國內改革與對外開放看，小城鎮是農副產品走向大城市、走向國際市場的窗口和平臺。以整個鎮和周邊的企業集群整體參與國際產業大循環，切入全球生產鏈的某一個環節，這已經被證明是小城鎮發展的一條新路子。

記者：聽了您的這番話，我第一次感到小城鎮在新農村建設中的作用是如此重要。這樣一個重要的問題，為什么一直未能引起足夠的重視呢？

彭真懷：你這個問題問得好，問到了根本上。事實上，能不能做到我上面說的五大統籌，關鍵在于能不能確立和實踐科學發展觀。農業是弱勢產業，農村是弱勢地區，農民是弱勢群體，這一點已被大家完全認同。但解決“三農”問題，需要以小城鎮為重要抓手，配套與之相關的整個宏觀經濟政策，時至今日尚未引起足夠的重視。農業問題不能局限在農業內部解決，農村問題不能局限在農村內部解決，農民問題不能局限在農民內部解決。所以要“跳出三農看三農”——我們要解決農業問題，就要大力發展非農產業；要解決農村問題，就要促進小城鎮發展；要解決農民問題，就要大量轉移農村剩余勞動力。優先發展小城鎮事關科學發展觀的落實，小城鎮在科學發展觀框架中的功能定位，就是要提高承載能力，接受農民自農村向城鎮的就業轉移和居住轉移，成為實現農民主動城鎮化的重要載體。

實現城鄉統籌發展的關節點在優先發展小城鎮

記者：面對城鄉發展差距越拉越大的現實，很多人都同意把統籌城鄉發展上升為國家戰略。因為這個問題處理得不好，對于我們國家的長遠發展是一個很大的隱患。您是怎么看的？

彭真懷：我同意這個判斷。以黨的十六大為標志，城鄉二元結構下實現城鄉統籌發展已經上升為國家戰略。從2003年黨中央明確提出“三農”問題重中之重以來，連續強調了四次。現在又進一步提出新農村建設，目的是為國家的經濟安全提供內生的動力和基礎，事關全面建設小康社會和現代化建設全局。

靠農業的積累、農民的貢獻和農村的支持，我國建立了比較完整的國民經濟和工業化體系，但城鄉二元結構也日益強化，農村發展越來越落后于城市。新農村建設的一個重要戰略目標，就是要統籌城鄉發展，從宏觀政策和體制上改變“重城市、輕農村；先市民、后農民”的做法，扭轉 “城市象歐洲、農村象非洲”的現狀。那么，實現城鄉統籌發展的關節點在哪里呢？在小城鎮。小城鎮是“三農”工作的物質載體，是農村精神文明建設的示范點，是億萬農民安居樂業的家園，直接體現著農村經濟社會文化、生態環境狀況、農村面貌、農民生活乃至農村文明的總體水平。

記者：看得出來，您對小城鎮傾注了太多的關愛。那么，您認為發展小城鎮對統籌城鄉發展的意義到底在哪里呢？

彭真懷：針對城鄉差別客觀存在的現狀，優先發展小城鎮對于城鄉統籌發展至少有五個方面的推動作用：一是有助于探索改革城鄉分割的戶籍制度，逐步建立城鄉統籌的公共財政、社會保障、教育衛生、城鄉規劃、基礎設施等管理體制和運行機制，為農村社會進步提供可靠的依托；二是有助于實現城鄉勞動力市場一體化，逐步消除對農民進城的體制和政策障礙，建立市場經濟體制下新型的城鄉關系，為農民進城務工創造有利條件，開通綠色通道；三是有助于引導農民在小城鎮創業，為農民創造條件立農成才、立鄉成才，特別是在外務工、有一技之長的農民工，有利于他們回小城鎮建功立業，起到“火種”作用；四是有助于進一步加強小城鎮基層政權建設，提高農民的合作能力，有組織、有計劃、分期分批地定向培養小城鎮鎮建設管理隊伍，依靠農民自己的力量管理好小城鎮的環衛、治安、精神文明等事務；五是有助于鼓勵社會團體、志愿者積極參與到小城鎮建設中來，形成全社會共建新農村的強大力量。

記者：您在今年2月18日參加“中國城鎮化發展戰略論壇”期間，與韓國新農村運動的發起人金杞載先生交換過意見，能請您談談嗎？

彭真懷：我與金杞載先生在交換意見時，提到過這樣兩個問題：在工業化和城市化快速推進過程中，是否意味著會必然出現一個農村發展滯后、城鄉居民收入差距拉大的階段？是否要等到工業化水平達到一定程度后，才能有足夠的力量支持農村的發展，解決城鄉收入差距過大的問題？韓國“新村運動”的經驗證明，只要采取有效的政策措施，城鄉收入差距拉大的現象是可以避免的。而且農村的發展不僅不會延緩工業化進程，反而能為工業化提供更大的市場和人力物力支持，進而加快工業化、城市化進程。把統籌城鄉發展落到小城鎮這個點上，實際上就有了一個服務載體。引進一個品牌企業、一所知名學校、一家特色醫院，建設一個特色市場等等，都可以成為小城鎮發展的帶動力和生長點。因此，小城鎮發展的成功與否，標準就是加快產業發展，建設配套設施，創造必要的生產生活條件，增強對農民就業、居住的承載力和吸引力。小城鎮先進生產方式和先進文化的聚集和對周邊農村的輻射作用，不僅有助于增加農民收入，從根本上改變大量的農村人口固守農業找飯吃的傳統格局，也為發展農村公共事業提供了經濟基礎和思想動力，對傳播先進文化、現代科技知識和提高農村文明程度以及農民素質具有重要作用，產生積極的影響。

優先發展小城鎮需要注意解決的五個問題

記者：您認為在新農村建設中優先發展小城鎮還存在哪些問題？有哪些薄弱環節需要引起注意？

彭真懷：近幾年來，小城鎮無論在數量上，還是在質量上都有了長足的發展。全國的建制鎮由1997年的18402個，發展到2003年的20226個，數量增長了9.9%，再加上1.8萬個鄉集鎮，應該說取得了很大的成績。但我們也應該看到，小城鎮建設還存在一些不容忽視的問題，集中表現在以下五個方面：

一、扶持政策缺乏協調 各級政府和有關部門支持小城鎮發展的積極性很高，但是扶植的政策措施協調性不夠，城市反哺農村的力度不夠，沒有形成推動小城鎮協調發展的合力。由于缺乏有效的分類指導政策和措施，大中小城市的職能和目標定位不夠明確，發展重點不突出，小城鎮建設相互攀比、重復建設、產業同構的問題比較嚴重。

二、規劃管理問題突出 小城鎮發展規劃水平不高是一個非常普遍的問題，有的規劃已經到期或即將到期，有的規劃科學性、可操作性不足，基礎設施建設方面涉及較少。比較突出的問題是，省、市、縣、鎮各級規劃不銜接，規劃水平低，村莊布局散亂，規劃沒有權威性，缺少有效實施手段，自身規劃不合理等。

三、地方財政配套困難 小城鎮的基礎設施、公共設施和環境建設等與農村發展的實際需要相比，存在相當大的差距，不能為農村人口、產業、服務的集中提供相對完善的條件。由于多種原因，目前大部分縣（市、區）還是“吃飯財政”，有的甚至是“討飯財政”。地方為了發展小城鎮，改善小城鎮基礎設施條件，千方百計爭取中央和省級項目。中央和省級項目爭取到了，但往往要求地方財政配套投入。為了完成項目投資，地方只好違心承諾，有的擠出吃飯錢搞配套，造成畸形投資，地方財政愈加困難。

四、管理體制改革滯后 小城鎮發展資金缺，本質上是農村金融體系制度弱。金融體系象毛細管一樣滲透到農村，把錢收上來，但返回小城鎮用的是少數。這是一個制度和體制問題。小城鎮發展的傳統管理模式與市場經濟不匹配，已不能適應經濟和社會發展、鄉鎮機構改革、財政體制改革和農村稅費減免的要求，也不能適應這些改革所帶來的資金來源變化以及人、才、物管理模式的變化。

五、成長機制尚未形成 長期形成的城鄉二元結構沒有被完全打破，有關小城鎮的行業法規、標準規范與國家制定的相關扶持政策不協調，發展思路不到位，社會資源利用不足。以鄉鎮為主投資發展的鄉鎮企業吸納就業的傳統模式發生了變化，通過鄉鎮政府辦企業、以工哺農、以工興鎮的機制已經衰退了，但是小城鎮新的成長機制還沒有形成。

當然，造成問題的原因是非常復雜的。但這些問題不解決，勢必影響建設新農村的全局，勢必影響大中小城市與小城鎮協調發展的全局。建設新農村是我國現代化進程中重大的歷史任務，以城帶鄉、以工促農牽涉面廣，綜合性強，很多體制性的問題和難題有待于研究和突破。通過對這些困難和問題的探索解決，可以積累建設新農村的有益經驗。

記者：聽說您通過一年多的實地考察調研，向黨中央、國務院提出了“建設新農村背景下優先發展小城鎮的政策建議”，能透露一下具體內容嗎？

彭真懷：在建設新農村這個大背景下，我國小城鎮發展的總體思路應當是穩定數量，提高質量，先抓點，后推線，再擴面。總的原則是32個字：突出重點，示范引路；規劃先行，因地制宜；政府支持，農民為主；創新機制，形成合力。優先發展小城鎮不是為了做給人看的，而是要實現壯大小城鎮人口規模，提升帶動周邊農村發展能力的目標，以便更好地發揮統籌城鄉發展的功能，使真正可以加快發展的小城鎮迅速成長。我在“政策建議”中提出的具體要點包括：支持全國重點鎮，發揮以點帶面示范效應；整合小城鎮資源，形成城鄉一體工作格局；重視小城鎮規劃，突出資源節約環境友好；加大小城鎮投入，拓寬建設資金多種渠道；完善小城鎮功能，實現人居環境逐步好轉；繁榮小城鎮經濟，構建城鄉互動產業格局；深化小城鎮體制改革，促進經濟與社會協調發展；推進小城鎮村莊整治，提倡使用新型實用技術。

記者：您所設想的以小城鎮為抓手的新農村建設，能簡單地描述一下遠景嗎？

彭真懷：以小城鎮為重要抓手的新農村建設，應達到的目標是，到2020年，解決80%左右飲水不安全人口的飲水安全問題；85%以上的行政村和95%以上的建制鎮道路達到國標規定的通達、硬化水平；60%以上的行政村面源污染、工業污染治理程度基本達到國家標準；60%以上的行政村實現信息化、網絡化；80%的行政村和95%以上的建制鎮實現太陽光電能源、風能、沼氣等多種形式的生活能源基本自給；60%以上的行政村住宅和80%以上的建制鎮有上下水設施，需要進行污水處理的應達到國家三級排放標準。在具體實施步驟上，建議2006年重點抓1%的小城鎮（約200個建制鎮）進行試點，適時推廣試點典型經驗和做法，2007年全面啟動。(記者:王東海)