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山東省淄博：罰了還要追刑責，違法排污者怕了
關鍵詞： 山東 淄博 十八屆三中全會 生態環境損害 生態文明制度 環境污染犯罪 人居環境指數
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編者按：黨的十八屆三中全會提出加快生態文明制度建設，對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任。近年來，一些地方探索環保與公安部門聯動執法，打擊環境污染犯罪，取得明顯成效，其做法值得借鑒。我們從本期起推出記者采寫的調研報道，敬請讀者關注。
“過去光知道會罰票子，現在才知道還要蹲號子?！边@樣的順口溜，已經成為淄博人對破壞環境后果的新認識。
近兩年來，淄博辦理的環境污染案件數量占山東省同類案件總數的2/3以上；與此同時，淄博人居環境指數從全省最后一位前進至第四位。
這些變化，得益于公安與環保聯動帶來的執法效率提升。自2011年以來，淄博通過創新體制機制、建立信息共享平臺等方式，將環保部門與公安部門執法有效銜接，打擊環境犯罪，保護生態環境。
實現信息互聯
環保執法不再“斷片兒”，不移案、不接案等現象迎刃而解
環保執法難，到底難在哪？
當過警察，又干了10年的環保，臨淄區環保局局長徐繼國深有體會：過去執法人員去企業檢查，對方大門緊鎖，院里養著惡狗。無奈之下，執法人員每次巡查只好帶上梯子和撬棍。“好不容易進去找到污染源，可對方亂扯一通，罰款也不交，硬是拿他沒辦法?！?/p>
調查取證難，現場處置難，一直是環保執法工作的“瓶頸”。與此同時，由于一些環保執法人員對刑事法律不了解，公安部門對移交的案件回應不積極等因素，加之部門間對刑事立案標準、證據標準存在分歧，環保案件往往出現環保部門不移交、公安部門不愿接、“以罰代刑”等問題。
2010年12月，淄博批準設立市公安局直屬分局及區縣直屬大隊，專事打擊、防范涉生態和民生安全領域的違法犯罪。隊伍成立了，可是最初一段時間，直屬分局手里沒有案源。
“多年來形成的對部門職責劃分的認識和習慣，需要一個改變和磨合的過程。”直屬分局局長韋國華說。
經過一段時間的努力，部門間的隔閡漸漸消除。公安與環保部門成立了聯動執法辦公室，建立了聯席會議制度，并逐步完善了應急聯動、案件移交與協作、疑難會商等運行機制。
在淄博市公安局的指揮中心及直屬分局會議室，大屏幕上實時顯示全市河流斷面、城市環境空氣、重點監管企業等地點的數據指標及監控圖像。一旦出現污染問題，公安機關能在第一時間掌握相關信息。
為這套系統，環保部門投入了500多萬元，無償接入聯動執法協作平臺。淄博市環保局副局長張勇表示，聯動執法首先要實現部門間信息的互動連通，如果還像以前那樣按程序先行政立案，處罰完后再移交公安部門，就會導致辦案環節證據滅失、偵辦被動等問題。
在淄博市公安局局長丁冠勇看來，聯動執法協作平臺好比是開挖了一條信息渠?！八胁块T接到的信息和案件由指揮中心統一協調，負責部門辦理完結后，相關程序和結果反映到平臺上，形成集信息預警、信息研判、統一辦理、統一回訪于一體的閉環辦案流程?！?/p>
信息通暢了，不僅以往案件不移交、不愿接的問題迎刃而解，而且“倒逼”環保工作往前走。利用聯動執法信息檢索系統，淄博公安對互聯網上涉及生態安全的海量信息進行檢索分析，并編輯成“輿情簡報”，為環保部門提供參考。
堅持風險評估
發揮各自專業優勢，形成“一加一大于二”的執法效應
臨淄區金山鎮楊上村附近的一個山窩里，存放著520多個裝滿有毒廢液的大桶。盡管因為冬日的嚴寒，廢液已經凝固，但氣味依然刺鼻，即便戴著口罩都難以靠近。這些廢液存放的位置，距離楊上村的耕地不足50米。涉案的犯罪嫌疑人路某，正羈押在臨淄區看守所。去年8月，他將100余噸有毒廢液從江蘇某地違法運至淄博隨意處置。
對于此類案件，2013年6月出臺的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》有著詳細的規定。公安和環保部門開展聯動執法時，有明確的依據。
但是，聯動執法也面臨如何把握好尺度等現實的問題。韋國華說，比如有人把一桶廢鹽酸倒進土壤，或許構不成刑事犯罪，但要是把一罐車的廢鹽酸倒進土壤，可能就是刑事案件?！斑@條‘線’必須劃準，線以下歸行政部門管，線以上就歸公安部門管?！?/p>
去年，在對淄博重要水源地太河水庫的環境整治過程中，就曾發生過這么一件事。當時，執法人員發現一些在湖邊違法釣魚的群眾，依法收繳漁具。釣魚群眾不配合，雙方發生爭執。參加聯動執法的民警沒沉住氣，上前強制收繳了釣魚者的物品。
“嚴格來說，這種行為就有越權的嫌疑?！敝睂俜志终烨诿魈寡?，按照《人民警察法》的規定，當時的情境并沒有達到民警介入的條件，“聯動執法需要把握好公安機關履行職務的度和責任”。
經過摸索，淄博提出了事前風險評估機制。公安與聯動部門通過事前風險評估，超前謀劃，保障行政執法活動合法、順利舉行，達到優勢互補、提速增效的效果。此外，公安機關還在提前介入上做文章。對執法過程中發現的輕微違法行為，公安機關主動進行約談，講政策、談法律、告知后果，督促其主動停止違法行為。
張勇認為，聯動執法的作用在于保障執法程序的正常進行?！碍h保部門在確定污染源、證據提取、技術化驗等方面有專業優勢，公安部門有獨特的案件偵破機制和強制力，雙方只有發揮各自職能優勢，才能形成一加一大于二的執法效應?！?/p>
“堅持風險評估這條用警原則，是聯動執法的關鍵所在，目的是要維護法律的權威。”韋國華表示，不越權、不干擾、不代替行政部門執法，是公安部門需要堅守的紅線。
推進無縫銜接
專家建議通過地方立法，提高聯動執法機制法制化水平
目前，淄博公、檢、法部門已經對環保案件的證據規格、追訴標準等問題達成共識，形成了直屬分局偵查、市檢察院提請逮捕和移送起訴、高新區法院審判的訴訟程序。
連續兩年，淄博辦理的環境污染案件數量占山東省同類案件的2/3以上。與此同時，淄博人居環境指數也從山東省倒數第一前進至第四位，省控河流斷面全部達到恢復常見魚類生長的要求，所有飲用水源地水質達標率100%。
成績顯而易見，但在環境污染案件辦理中也遇到了一些難題。
按照淄博聯動執法機制的規定，聯動部門發現違法犯罪線索、應由公安機關辦理的，在案件調查報告審定后3個工作日內移送公安機關；公安機關自接受之日起3個工作日內進行審查，并作出立案或者不予立案決定。
徐繼國擔心的是，如果案件的各種材料都齊備，移交起來自然沒有什么問題，但如果環保部門無法取證怎么辦？“很多案子，沒有來自公安部門的強有力支持和配合，單靠環保部門根本辦不了?！?/p>
去年4月，環保執法人員夜間巡查，發現一輛車正在向河中傾倒危險廢物。執法人員問司機的姓名，對方不回答；想阻止車輛離開，又沒扣押的權力。當對方強行駛離時，執法人員攔不住，只能拍照取證。
“像這種情況公安部門是否需要介入、何時介入、怎樣介入，都需要有更明確的規定?！表f國華認為，目前聯動執法仍然是部門間松散、自愿的聯合，未來應該建立一個權威、高效、統一的綜合協調機構。
淄博市的調研也顯示：聯動執法工作多為針對重點時期、重點部位、重點問題的專項行動，部門之間的協調、制約、監管仍不夠通暢，缺乏必要的經費保障，機制建設有待于進一步完善。
從聯動執法機制建立伊始，山東理工大學法學院副院長朱伯玉就一直在關注。他建議，未來要進一步形成行政執法與刑事司法的有效銜接機制，比如可以通過地方立法的形式加以規范、固化，理順各部門之間的關系，提高聯動執法機制的法制化水平。