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解讀《國家生態保護紅線—生態功能基線劃定技術指南（試行）》
關鍵詞： 指南 重要生態功能區 國家生態安全 生態文明 生態惡化 生態環境保護 技術與方法 生態問題 紅線 生態效益
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圖為全國生態功能紅線4個試點省(自治區)分布圖。 環境保護部南京環境科學研究所供圖
環境保護部近日印發了《國家生態保護紅線—生態功能基線劃定技術指南（試行）》（以下簡稱為《指南》）。《指南》的發布標志著環境保護部將全面開展生態保護紅線劃定工作，體現了環境保護部推進主體功能區規劃、實行最嚴格的源頭保護制度、改革生態環境保護管理體制的行動導向。
1 為什么要編制《指南》？
●資源約束壓力增大●各類保護區空間交叉重疊●生態環境缺乏整體性保護
近年來，隨著工業化和城鎮化快速發展，我國資源環境形勢日益嚴峻。盡管我國生態環境保護與建設力度逐年加大，但總體而言，資源約束壓力持續增大，環境污染仍在加重，生態系統退化依然嚴重，生態問題更加復雜，資源環境與生態惡化趨勢尚未得到逆轉。已建各類保護區空間上存在交叉重疊，布局不夠合理，生態保護效率不高，生態環境缺乏整體性保護，且嚴格性不足，尚未形成保障國家與區域生態安全和經濟社會協調發展的空間格局。
在此背景下，為強化生態保護，2011年，《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》（國發[2011]35號）明確提出，在重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線。這是我國首次以國務院文件形式出現“生態紅線”概念并提出劃定任務。國家提出劃定生態保護紅線的戰略決策，旨在構建和強化國家生態安全格局，遏制生態環境退化趨勢，力促人口資源環境相均衡、經濟社會和生態效益相統一。劃定生態紅線實行永久保護，體現了我國科學規范生態保護空間管制并以強制性手段構建國家生態安全格局的政策導向和決心。
2013年5月24日，中共中央總書記習近平在中共中央政治局第六次集體學習時再次強調，要劃定并嚴守生態紅線，牢固樹立生態紅線的觀念。在生態環境保護問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應受到懲罰。中共中央十八屆三中全會更是把劃定生態保護紅線作為改革生態環境保護管理體制、推進生態文明制度建設最重要、最優先的任務。可見，生態紅線提出后，其受關注程度和重要地位不斷上升，劃定生態紅線已經不僅僅是生態保護領域的重點工作，更是成為生態文明制度建設的關鍵內容，成為國家生態安全和經濟社會可持續發展的基礎性保障。
為推進生態保護紅線劃定工作，環境保護部自2012年提出編制《指南》的重點任務，委托環境保護部南京環境科學研究所等相關技術單位承擔編制工作。經過一年多的時間，技術單位在系統研究國內外生態紅線劃定相關理論與方法的基礎上，通過技術研討、科學論證、試點驗證、征求意見等工作的開展，完成了《指南》編制工作。《指南》的出臺，旨在貫徹落實黨中央和國務院關于劃定生態保護紅線、加強生態環境空間管制的總體要求，抓緊在全國劃定并實施生態保護紅線管制，加強對生態紅線劃定過程中的技術指導。
技術研討：為了統一對生態紅線的認識，探討生態紅線劃定的關鍵技術，總結國內外現有研究成果和實踐經驗，環境保護部于2012年3月組織召開全國生態紅線劃定技術研討會，邀請國內知名專家和主要省份環保廳（局）管理者對生態紅線的概念、內涵、劃定技術與方法進行了深入研討和交流，并對全國生態紅線劃定工作進行了總體部署。
科學論證：2012年4~10月，生態紅線技術組草擬了《全國生態紅線劃定技術指南》，初步制定生態紅線劃定技術方法，形成《全國生態紅線劃定技術指南（初稿）》。為確保生態紅線劃定的科學性和可操作性，先后兩次組織專家對《指南》進行論證，聽取和采納科研院所學術專家和不同行業主管部門管理專家意見，從理論方法與操作性層面統一了認識。
試點驗證：為驗證《指南》的科學性和可操作性，為全國范圍生態紅線劃定工作的開展積累經驗，2012年底，環境保護部召開生態紅線劃定試點啟動會，確定內蒙古、江西為紅線劃定試點，隨后，湖北和廣西也被列為紅線劃定試點。2013年技術組全面開展了試點?。ㄗ灾螀^）生態紅線劃定工作，提出了試點省（自治區）生態紅線劃分方案，并進一步完善了《指南》。
實地調研：在劃定試點?。ㄗ灾螀^）生態紅線過程中，技術組分別于2013年5~8月陸續開展了內蒙古、江西、廣西、湖北等?。ㄗ灾螀^）生態紅線區域實地調查，充分聽取了地方政府各部門意見和建議，為《指南》的修改完善提供了有利的工作基礎條件。