洛杉磯倫敦巴黎等治理霧霾與大氣污染的措施與啟示
|
|
近年來，我國中東部地區(qū)持續(xù)高發(fā)的霧霾，引發(fā)社會公眾對空氣質(zhì)量和環(huán)境污染問題的高度關(guān)注。2013年1月底，全國霧霾面積就達到143萬平方公里。2014年2月20日起，濃重的霧霾在北京及華北大部分地區(qū)持續(xù)7天不散。專家稱我國大氣污染治理已經(jīng)刻不容緩。
經(jīng)濟快速發(fā)展所帶來的大氣污染問題，先行工業(yè)化國家也曾經(jīng)歷過，如美國的洛杉磯，英國的倫敦，法國的巴黎，日本的東部沿海工業(yè)帶以及德國的魯爾工業(yè)區(qū)。為治理大氣污染問題，這些國家的中央和地方政府采取了一系列舉措，取得了較好的治理效果。為此，我們調(diào)研了這些城市在治理大氣污染方面的舉措和經(jīng)驗，以期為解決我國的霧霾問題提供參考。
一、霧霾的成因以及公眾認識
霧霾并非科學術(shù)語，而是對于底層大氣中大量液滴和固體顆粒充斥狀態(tài)的一種描述。對“霾”較早的定義出自20世紀70年代出版的《蘇聯(lián)大百科全書（第三版）》：“因為固體顆粒（煙、灰、塵）懸浮在空氣中，造成的大氣污濁現(xiàn)象”。霧霾并非“中國特色”，而是相當具有“普世性”的現(xiàn)象，對應(yīng)的英文單詞包括“haze”和“smog”等。形成霾的主要原因包括工業(yè)污染、汽車尾氣、取暖供熱、建筑施工灰塵等，也與自然地理、氣象條件等密切相關(guān)。
不同國家由于地理、氣候條件以及工業(yè)結(jié)構(gòu)等不同，霧霾等大氣污染的主要成因也各不相同。1943年7月26日開始的洛杉磯霧霾主要表現(xiàn)是淡藍色煙霧，造成這一現(xiàn)象的主要原因是汽車尾氣，汽車排放的碳氫化合物在陽光作用下，與空氣中其他成分起化學作用而產(chǎn)生一種新型的刺激性強的光化學煙霧。1952年發(fā)生的“倫敦煙霧”主要表現(xiàn)是極濃的灰黃色煙霧，其直接原因是燃煤產(chǎn)生的二氧化硫和粉塵污染。過去幾十年中，法國巴黎雖然沒有出現(xiàn)災(zāi)難式的空氣污染問題，但也一直被大氣污染所困擾，“罪魁禍首”是過多的機動車輛（巴黎市的主要能源依靠核能）。日本的大氣污染問在20世紀60年代日益突出，突出表現(xiàn)是亞硫酸氣體構(gòu)成的“白煙”，造成這一問題的主要原因是過度集中的工業(yè)排放，當時日本建立了13個新工業(yè)城市和6個工業(yè)開發(fā)特區(qū)。德國魯爾工業(yè)區(qū)1962年12月發(fā)生的嚴重霧霾主要污染物是二氧化硫（濃度高達5000微克/平方米），造成其污染的主要原因是工業(yè)污染。
各國公眾和政府對霧霾等空氣污染的認識，都是伴隨著問題的嚴重性一步步成熟的。剛開始時，公眾對大氣污染的危害認識不足，也沒有引起足夠的重視。例如，從19世紀的工業(yè)化開始，一直到20世紀60年代，德國持續(xù)了100多年幾乎不加任何控制措施的廢氣排放過程。隨著霧霾等大氣污染的日漸嚴重，媒體對其報道日益增加，公眾對其危害的認識也日漸成熟，國民反污染的輿論急速高漲，1950年，日本戶煙市(現(xiàn)在的北九州市)受排煙危害的地方婦女會展開了反污染示威，法國巴黎市民在一些環(huán)保組織的牽頭下對巴黎市政府進行了討伐。一些地區(qū)公眾甚至對市政府提出了訴訟，如日本四日市公眾1967年9月提起了四日市污染訴訟，1972年7月勝訴。
二、政府的主要治理措施
面對霧霾等大氣污染帶來的嚴重影響，許多國家中央和地方政府均采取了包括立法保障、制訂戰(zhàn)略和計劃、分階段治理等在內(nèi)的多項措施積極應(yīng)對，具體如下：
（一）立法保障大氣污染治理
為了應(yīng)對倫敦嚴重的大氣污染，1956年英國頒布了世界上首部空氣污染防治法《清潔空氣法》，對以煤煙為主的污染物排放設(shè)定了嚴格的法律限定。日本1968年制定了《大氣污染防治法》，依法推進大氣污染的治理。美國于1963年和1967年先后通過了《清潔空氣法》和《空氣質(zhì)量法》兩部法律。1971年，美國政府還頒布了《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準》，要求對6種空氣污染物進行管制。法國2010年頒布的空氣質(zhì)量法令，對PM2.5和PM10值濃度上限進行了規(guī)定。
（二）制定針對大氣污染治理的戰(zhàn)略和計劃
法國于2011年出臺了“顆粒減排計劃”,旨在減少可吸入顆粒物對公眾健康的影響和對環(huán)境的污染。2013年通過了“空氣質(zhì)量緊急計劃”，針對2011年推出的“顆粒減排計劃”中的缺陷，重新制訂了一系列的緊急措施，并結(jié)合地方政府“空氣保護計劃”的制訂，共同應(yīng)對空氣污染問題。英國于1997年開始實施《國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》，并于2000年、2003年和2007年進行了修訂和補充，形成了英國空氣質(zhì)量政策的基本戰(zhàn)略框架。歐盟從1973年歐共體時代開始便出臺了一系列的環(huán)境行動計劃，作為其治理大氣顆粒物的政策措施的指導綱領(lǐng)。
（三）針對主要污染源分類實施綜合治理
日本政府對人為污染源進行了分類管理，依據(jù)社會發(fā)展情況變化，采取制定（并不斷修改）標準、嚴格監(jiān)管、技術(shù)防控、信息公開等措施進行綜合治理，成效比較顯著。歐洲除在交通運輸領(lǐng)域采取了很多具體措施外，還在工業(yè)排放、能源、居住方面也采取了應(yīng)對措施以減少大氣顆粒物的排放。瑞士也根據(jù)不同污染在道路交通、鐵路、水路和航空運輸、施工機械與設(shè)備、工業(yè)設(shè)備與生產(chǎn)流程、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域采取一系列減排措施。
其中，嚴控機動車尾氣的排放日益成為了各國治理的重點。如法國積極發(fā)展城市輕軌和地鐵等有軌公共交通網(wǎng)絡(luò)，吸引城市居民放棄化石燃料汽車，選擇更清潔的出行方式。美國加州于1965年率先制定了機動車輛排放限制標準；1975年要求所有汽車配備催化轉(zhuǎn)換器；20世紀70-80年代，加州環(huán)保機構(gòu)鼓勵使用甲醇和天然氣取代汽油，從而減少一半的汽車煙霧排放量。日本政府依據(jù)相關(guān)法律按機動車種類制定嚴格的排放標準、燃油標準，同時通過大力推廣低排放車、推動軌道交通建設(shè)、完善整體交通管理等措施，努力降低機動車的總體排放水平。英國有關(guān)部門也出臺了包括實行新的交通發(fā)展戰(zhàn)略，減少對小汽車的依賴等在內(nèi)的措施，從而有效降低機動車總排量。
（四）實施分階段、跨區(qū)域的治理政策措施
一方面，針對污染治理的長期性特點分階段制訂并實施治理措施。英國政府針對以倫敦為代表的大氣污染，分別經(jīng)歷了煤煙塵治理、機動車尾氣污染治理和包括PM2.5監(jiān)控在內(nèi)的國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略三個主要階段。另一方面，針對污染的跨區(qū)域特點采取綜合性的措施。美國南加州為了實現(xiàn)跨地區(qū)應(yīng)對空氣污染， 1977年成立了南海岸空氣質(zhì)量管理局（SCAQMD)，統(tǒng)一負責南加州地區(qū)的空氣污染治理。歐洲多個國家在1979年簽署了長距離跨國界空氣污染條約(LRTAP)。2001年，歐盟通過了國家排放限額指令，限定了各成員國在2010年幾種重要空氣污染物排放的限額。
（五）引入市場機制，以市場手段減少污染物排放
一些國家實行了大氣排污許可證制度，并對排污企業(yè)進行監(jiān)管。1993年，經(jīng)美國環(huán)保署批準，南海岸空氣質(zhì)量管理局開始實施全美第一個、也是世界上首個區(qū)域空氣污染排放交易計劃（RECLAIM），允許企業(yè)買賣排放配額，利用市場機制促進減排。