新環保法將按日計罰 屢罰屢犯是否一去不復返？
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《重慶市環境保護條例》第一百一十一條第二款規定：“違法排污拒不改正的，環境保護行政主管部門可按本條例規定的罰款額度按日累加處罰”。
據了解，《重慶市環境保護條例》實施之初，重慶市通過媒體進行了廣泛宣傳，還組織有關企業和單位開展了專門的學習培訓。但仍有企業心存僥幸，不把“按日計罰”當回事。但隨之而來的重罰讓違法企業望而生畏。
重慶川慶化工廠（以下簡稱川慶化工）建于1971年，位于渝北區洛磧鎮，是從事染料及染料中間體生產的國有大型企業。因生產設施陳舊，地下管網混亂，污水處理設施達不到處理要求，廢水不能穩定達標排放，曾被環保部門行政處罰40余次，罰款金額共200多萬元，但川慶化工拒絕繳納罰款，未按要求改正環境違法行為。
2009年，重慶市環保局向市政府建議對川慶化工停產治理，并吊銷其排污許可證，同時由環境監察總隊先后對其超證排污、無證排污的違法排污拒不改正的行為實施“按日計罰”8次，罰款金額共計1606萬元。
經環保部門每月現場檢查1～2次、宣傳環保法律法規、指導制定整改方案、督促整改，川慶化工如數繳納罰款，完成整改要求，做到穩定達標排放。
重慶紫光天化蛋氨酸有限公司（以下簡稱紫光公司）位于重慶市豐都縣，其蛋氨酸生產項目打破國外封鎖和壟斷，填補國內技術空白。但由于污染防治措施不盡成熟，至今未取得環境保護建設項目審批同意。
紫光公司擅自開工建成并投入生產，違法向環境排放廢水、廢氣，外排廢氣嚴重擾民。在環保部門責令紫光公司改正違法排污行為后，紫光公司拒不改正。環保部門啟動“按日計罰”程序：對公司從2013年4月1日至5月19日、5月26日至5月30日、6月20日至9月14日違法排污拒不改正的行為予以按日累加處罰，共作出按日累加處罰決定20次，累計罰款2860萬元。同時，環保部門致函豐都縣政府采取有效措施，解除公司環境污染危害，要求企業不得以任何理由借口恢復生產。紫光公司全面停止生產。
據了解，從2007年《重慶市環境保護條例》實施以來，重慶市共對69起拒不改正的違法排污行為實施了“按日計罰”。在重慶市環境監察總隊法規處副處長唐翔看來，“按日計罰”具有很強的可操作性。
據重慶市環境監察總隊副總隊長漆林介紹，實踐操作中，重慶市的做法是：在檢查當日發現排污者的違法排污行為之后，立即發出《環境違法行為改正通知書》書面責令其改正，當再次進行檢查時，如果違法行為仍然持續，則對違法排污拒不改正的行為進行調查取證后實施“按日計罰”，違法排污行為持續的時間為“按日計罰”的期間。
在“按日計罰”執行過程中，能否發動公眾的力量？對此，公眾與環境研究中心主任馬軍表示，環保制度在宣傳推廣時會遇到疑問，而在信息公開和公眾參與過程中能回答問題。“按日計罰”在實踐中如何執行？如果這些信息每個小時都讓公眾去了解，那么公眾會問，這些企業每小時都在超標，是不是受到了“按日計罰”？是誰阻止了“按日計罰”？環保組織、公益組織也希望理性、有序地參與監督。
處罰有沒有上限？
重罰可以讓違法排污企業生畏。有人說，“按日計罰”就是重罰企業“上不封頂”。在此，“上限”并不是可以簡單地按字面意思理解的。
關于“按日計罰”有沒有上限的問題，全國人大法工委行政法室副主任童衛東在接受全國人大新聞局組織的《環保法》修改聯合采訪時給出了答案。他說，“按日計罰”沒有上限的說法不是很全面，不是很準確。
童衛東說，在新法中沒有明確“按日計罰”的數額是多少，因為主要是“按日計罰”是在原來環境保護單行法的基礎上，依據具體違反了哪一項環境保護單行法來作出的處罰規定。水、大氣等單行法中都就具體違法行為和按照什么標準來處罰作出了規定。這是按照原來環境保護單行法作出規定的數額來連續“按日計罰”。
童衛東解釋，新法修改后增加了“按日計罰”內容是起引導作用的規定，就是按照單行法來確定罰款的數額、幅度或標準。法條確定了幾個要素，一是污染防治設施的運行成本，二是違法行為造成了直接損失和違法所得，就是單行法以后確定的罰款數額要根據這些因素來確定，所以實際上是有標準的。如果說沒有上限，是這部法沒有確定封底限是多少，但是具體單行法要給出具體標準。
根據重慶市的經驗，“上不封頂”的含義在唐翔看來是這樣的：第一次檢查發現違法排污行為，第二次檢查時行為仍未改正，則從第一次檢查之日起到第二次檢查之日止，形成一個完整的獨立的“按日計罰”時間段，實施“按日計罰”；如果“按日計罰”結束后，再次檢查，發現違法排污行為仍未改正，那么從上次檢查之日起至本次檢查之日止又形成一個新的獨立完整的累計處罰時間段；依次類推。因而，假設違法排污行為一直持續，那么行為將不斷受到按日累加處罰，受到的罰款數額將無限遞增，即“上不封頂”。
“實踐中，違法排污行為不能一直持續，在實施‘按日計罰’不能達到糾正違法行為的目的時，環保部門會根據案件具體情況，依法采取其他措施，如責令限期治理、報請人民政府責令停產停業關閉等，最終達到糾正違法排污行為的目的。”漆林告訴記者。
王彬認為，新法規定是“上不封頂”的：一是沒有具體限制按日處罰的最長期限，二是沒有限制每日罰款額的上限。但是，新法的“按日計罰”規定，要通過水、氣等環境保護單行法的具體處罰條款結合，才能具體實施，環境保護單行法是可以封頂的。新法增加了一個指引性的規定，授權單行法按照幾個要素確定罰款的數額、幅度或標準。如果說沒有上限，是這部法沒有確定封底限是多少，但是單行法要給出具體標準。
王彬說，因此，準確地說，“按日計罰”是沒有直接封頂、統一封頂，而是授權環境保護單行法根據具體情況，為環境違法行為個別封頂。
“按日計罰”是不是會大大增加企業的運行成本呢？張國志認為，如果有排污行為的話，首先是看企業是不是合法？除了合法，還要合規。如果都做到了，應該說企業不會有這種問題。對沒有經過任何審批、辦理任何手續，冒出的違法排污行為，是要嚴格處罰的。
罰款數額該如何測算？
在此前的修法審議中，還有不少代表反映，原來法律的處罰額比較低，而且都是具體數額，并且設定了處罰上限。“按日計罰”出臺后，“違法成本高，守法成本低”的情況能否改變？
王彬認為，連續罰罰款額的確定，有兩種：與第一次罰款相同；與第一次罰款不同，單獨規定。新法規定相同，體現了對環境違法行為“零容忍”，將后續違法同等對待。
罰款額怎么具體確定？王彬解釋，第二款規定“依照有關法律法規按照……等因素確定的規定”執行，有兩個意思：一是依照有關法律法規，即授權有關法律法規具體規定；二是按照違法成本因素確定，這就要求有關法律法規在確定罰款數額時，全面考慮防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素。
罰款額提高以后，規范罰款的自由裁量就成為一個重要問題。美國為了實施環境罰款，開發了各種計量模型，并制定了相關的政策文件，值得我國借鑒。
王彬說，根據上述要求，許多環境保護單行法律法規的罰款規定需要修改，這是因為：第一，多數罰款規定只是規定了罰款上下限額，沒有與上述因素掛鉤；第二，許多法律法規十幾年沒改，考慮通貨膨脹等因素，處罰力度實際是嚴重下降的。
據了解，罰款數額的計算方面，根據《重慶市環境保護條例》第一百一十一條第二款規定，具體做法是根據違法排污行為持續天數，按日累加進行處罰。日處罰額度按照“本條例規定的罰款額度”確定，通常與對第一次檢查當日違法排污行為的罰款數額一致。
漆林說，“按日計罰”在設計上考慮到了時間因素，既能加重處罰，又能加快整改。隨著違法排污行為的持續，罰款數額不斷遞增，違法時間越長，所受到的處罰越重，從而實現責罰一致。因此，“按日計罰”能在很大程度上解決“守法成本高，違法成本低”的問題。對以追求經濟效益為基本目標的企業來說，“按日計罰”制度猶如高懸在頭上的一把利劍，具有很強的警示作用。重慶市實施“按日計罰”制度以后，與制度實施前相比，企業違法行為呈逐年下降趨勢，而違法排污的整改速度也加快了，一些過去屢罰屢犯的違法案件得到了有效的遏制。