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發布時間： 2014-10-23 13:38:12  |  來源： 中國環境報  |  作者： 李佳慧  |  責任編輯： 環境

關鍵詞： 十八屆四中全會 環境法治 清潔空氣法 1970年 刑事執行 洛杉磯煙霧 多諾拉 美國 環境公害

正在召開的中共十八屆四中全會歷史上首次專題聚焦依法治國，對環境法治提出了新的要求，國際上在環境法治方面積累了很多值得借鑒的經驗，其中，美國《清潔空氣法》的制定和執行過程可以稱得上是依法治理環境的一個典型。

制定過程和確立原則

美國《清潔空氣法》體系的建立，源于兩起環境公害事件：一件是1943年的洛杉磯煙霧事件，另一件是1948年的多諾拉事件，這兩起事件都是由于嚴重的空氣污染造成的。

1955年，美國頒布了第一部聯邦污染控制法《空氣污染控制法》；1963年，制定《聯邦清潔空氣法》；1967年，制定《空氣質量控制法》；1970年國會通過《清潔空氣法》，經過1977年修正案和1990年修正案的多次修訂而逐步完善，在此基礎上形成了一個完整的法律規范體系。

《清潔空氣法》規定的處于首位的管理項目是移動空氣污染物質排放源，并且有專門針對酸雨的管理項目。《清潔空氣法》不僅幫助美國有效地改善了空氣質量，而且也是世界上許多國家清潔空氣法建設的學習模板。

經過半個世紀的修改完善，美國的《清潔空氣法》確立了一系列行之有效的原則，包括國家空氣質量標準原則、州政府獨立實施原則、新源控制原則、視覺可視性原則等。

國家空氣質量標準原則是美國《清潔空氣法》貫穿始終的最為重要的原則。這一原則最早出現于1970年《清潔空氣法》中，空氣質量標準由聯邦政府制定，各州和地區制定具體實施方案以實現聯邦政府的標準。其主要目的在于建立一個覆蓋聯邦各州的空氣質量標準框架，由各州和地區依據其自身的實際情況設置滿足聯邦標準的實施方案。

州政府獨立實施原則是指各州政府在其轄區內，根據國家空氣質量標準，獨立行使空氣質量監管職責。各州政府對國家空氣質量標準負有執行的義務，但在執行過程中享有獨立實施的自由。州政府可以對每一種空氣污染物制定具體的管理計劃，可以在本州內自設空氣質量控制區。

新源控制原則是指在新建一項固定排放源企業或者對某項原有的固定排放源企業進行實質性的改建時，必須首先進行“新源排放分析”，并報環境監管機構備案，獲取“預防重大危害”行政許可之后方可施工。

視覺可視性原則實質上是以美感為標準的高層次的環境保護，是對空氣清潔的較高水平的要求，具體是指在國家規定的一級保護地區，以保護自然環境可視性為目的采取嚴格的控制標準和措施，防止和減輕可視性的損害。

區域協調機制和保障措施

《清潔空氣法》規定，各級地方政府為促進州際大氣污染防治的合作應做出努力，并強調聯邦部門、機構之間大氣污染防治合作的必要性。美國大氣污染防治的區域協調機制體現在污染防治的多個環節中，如在州際污染消除方面，要求所有計劃新建或更改的污染源，在所在州許可的動工日期之前至少60天，向所有鄰近的州提供一份書面的通告，對可能會被這一污染源影響的空氣污染級別進行通報。

聯合控制大氣污染需要多方面的資金和技術支持。美國《清潔空氣法》強調，聯邦財政有必要對積極合作的州、地區和社區的空氣污染控制項目提供支持和領導，并且規定對于污染控制機構、院校、組織及個人，應當給予鼓勵、支持和協作，并在技術服務和財務上提供幫助。這表明美國環保局對于防治大氣污染的資助是堅定并切實的。

美國《清潔空氣法》為其有效實施規定了一些保障措施，包括行政保障措施、民事訴訟和刑事保障措施等。

就行政保障措施而言，其性質是行政管理行為，具有主動性，是行政管理機構的職責所在，適用主體是國家行政主管機構，包括美國環保局和州政府，具體行政措施的適用要受到司法審查。

根據《清潔空氣法》的規定，對于污染排放源的經營者和擁有者，美國環保局可以向其提起民事訴訟，請求法院對其違規行為進行民事制裁或者實施永久禁令。此外，《清潔空氣法》還規定了公民訴訟條款。公民訴訟的原告可以是公民、地方政府或非政府組織。任何人，包括私人的和官方的主體，以及享有管理權而不作為的執法管理機構，都可以成為公民訴訟的被告。

對嚴重污染環境觸犯刑法的行為，美國《清潔空氣法》規定了相應的刑事實施保障措施。對于違法的企業和實體，美國環保局和司法部可向法院提起刑事訴訟，請求追究刑事責任。其特點是：只能對法律明文規定的違法行為采取刑事執行措施，對《清潔空氣法》所要求的各項報告、文件、證明作虛假陳述，也構成犯罪。追究的對象是造成嚴重空氣污染的企業和實體及其負責人。這些刑事實施保障措施是《清潔空氣法》最為嚴厲的執行措施。

實施效果

美國實施《清潔空氣法》后，環境質量得到了很大改善。自1990年以來，美國的二氧化硫排放量一直控制在法定排放量以下。全美每年減少了170萬噸有毒物質排放入空氣，將6種常見污染物排放量減少至原來的41%。

根據美國環保局的數據顯示，在《清潔空氣法》實施的最初20年中，20.5萬人免于過早死亡，67.2萬人免患慢性支氣管炎，1800名兒童免除呼吸道疾病。

1970~1990年，美國為解決大氣污染投資達5000億美元。從1973年到1990年執行成本非常穩定，范圍在200億美元~250億美元，相當于國內總產值的0.33%。美國對《清潔空氣法》經濟評估后得出結論，其費用效益比為1︰44。通過制定靈活的環保法規、使用低硫煤降低二氧化硫生成量并把競爭機制引入到治理二氧化硫過程中的措施，美國成功實現了低投入、高效率地治理大氣污染。? （李佳慧）