一、政府采購對財政監(jiān)督的強(qiáng)化

財政監(jiān)督是財政基本職能的重要體現(xiàn)，即財政部門作為政府主管分配的工作系統(tǒng)，對與政府財力分配有關(guān)的各類經(jīng)濟(jì)活動主體的行為進(jìn)行必要的監(jiān)測與督察，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)按照國家財政、財務(wù)活動的規(guī)范來約束各種經(jīng)濟(jì)活動、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的目的。多年來，財政監(jiān)督的重要性與其在我國現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常出現(xiàn)的不被重視與軟弱無力，形成明顯反差。

改革開放之后，我國通過推進(jìn)稅收改革與稅制建設(shè)，對財政收入方面“正稅”渠道的監(jiān)督有所加強(qiáng)。上世紀(jì)90年代中期之后清理整頓預(yù)算外資金，通過“專戶存儲”等形式加強(qiáng)了非稅收入的監(jiān)督。從總體上來說，已呈現(xiàn)出較明顯的強(qiáng)化收入監(jiān)督的趨勢。但同時，稅收等形式的財政收入籌集到政府手中以后，如何合理使用，及財政支出方面如何加強(qiáng)監(jiān)督管理，相比之下往往明顯滯后于收入的監(jiān)督管理。特別是在市場經(jīng)濟(jì)大潮沖擊之下，權(quán)錢交易的腐敗之風(fēng)滋長抬頭，財政監(jiān)督對這些分散進(jìn)行的采購支出活動，鞭長莫及，難以實(shí)行有效的管束。

解決支出監(jiān)管方面的問題最為根本的途徑是制度建設(shè)，即合理的監(jiān)督約束機(jī)制的塑造。在財政部推出《政府采購管理暫行辦法》后，全國人大又加緊進(jìn)行和完成了《政府采購法》的立法工作。財政部領(lǐng)導(dǎo)指出：我國最終要制定出政府采購的系列法規(guī)，形成一個法律體系。

政府采購制度改革，就是要找到一種低成本、高效率、能使監(jiān)督落到實(shí)處的政府采購方式或機(jī)制，并把它制度化、規(guī)范化。其最主要內(nèi)容就是以集中招標(biāo)采購為代表的政府采購方式，把政府各預(yù)算單位所需購買的物品與勞務(wù)歸攏在一起，通過市場競爭機(jī)制來取得。由政府有關(guān)管理機(jī)構(gòu)向全社會公開公布采購信息，按照規(guī)范程序組織投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)，最終促成最具競爭力和綜合評價分值最高的廠商向政府“薄利多銷”。財政部門經(jīng)國庫向最終中標(biāo)的供貨商直接付款，使用物品和勞務(wù)的單位則直接得到所需物品與勞務(wù)。

二、采購制度改革要沖破既得利益的障礙

綜合近年來政府采購理論與實(shí)務(wù)的研究，可以看到，關(guān)于政府采購制度改革的一些爭議，都是聯(lián)系著既得利益背景的。

（一）三點(diǎn)基本認(rèn)識

實(shí)行政府采購制度的改革和創(chuàng)新，必須要有一些具體的從機(jī)制、制度上解決問題的新思路新措施。政府采購制度要改革，焦點(diǎn)與關(guān)鍵就是選擇什么樣的思路。政府采購制度采取何種具體代表性形式，這個問題本身就是一種機(jī)制之爭。如果堅持政府采購制度改革的基本要求，爭取形成一個合理的制度框架，那么應(yīng)該堅持：凡能夠?qū)嵭屑胁少彽模筒粦?yīng)該實(shí)行分散采購；凡能夠?qū)嵭姓袠?biāo)方式完成的政府采購，就不應(yīng)該考慮非招標(biāo)方式。基于這個出發(fā)點(diǎn)，可以圍繞三個具體例子來作一些討論。

（1）一種觀點(diǎn)認(rèn)為，集中的政府采購方式，是把過去分散的設(shè)租、尋租變成集中的設(shè)租、尋租；原來的腐敗是分散腐敗，現(xiàn)在集中起來就成為集中腐敗，只是發(fā)生了這樣一種變化。

這種說法似是而非。其實(shí)我們只要往下追尋一步，問題就會變得明白：集中以后，機(jī)制有什么實(shí)質(zhì)性的變化，這是問題的關(guān)鍵。集中之后，政府采購最主要的代表形式，就是要引入與市場經(jīng)濟(jì)通行規(guī)則兼容的公開招標(biāo)、投標(biāo)。這樣一來，新機(jī)制可以排除原來分散采購情況下大量發(fā)生的弊病，使暗中交易難以進(jìn)行，抑制那些滋長腐敗行徑的可能條件。整個集中采購最有價值的地方，就是形成一套透明的、有效的，能夠趨向于公開、公平、公正，使政府資金提高使用效率，抑制腐敗，有效體現(xiàn)政府調(diào)控意圖的新機(jī)制。

（2）另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)成本高，時間長，不利于提高政府采購的效率。

這種看法也有失偏頗。招標(biāo)、投標(biāo)應(yīng)該進(jìn)行規(guī)范，程序表面上看起來可能要比過去分散采購時間長一些，但要注意到，以后這種集中招標(biāo)投標(biāo)是放在公共財政預(yù)算管理的框架下。是在預(yù)算有采購項目計劃、有一定進(jìn)度安排、有一定資金范圍制約條件下，循序漸進(jìn)規(guī)范進(jìn)行的。當(dāng)然，有些未在年度預(yù)算中安排而臨時追加的采購，要區(qū)別情況給予必要的彈性處理，不宜硬性要求緊急追加的采購都必須進(jìn)入集中招標(biāo)采購范圍。此外，各地經(jīng)驗都證明，只要有效做好招標(biāo)采購，這種新的方式至少可以節(jié)約資金10％以上。總體來看，組織招投標(biāo)當(dāng)然有一個管理成本，但是這個成本完全可以被所節(jié)約的資金所覆蓋，而且還能多出一大塊。

（3）政府采購制度規(guī)則所覆蓋的政府采購活動范圍，不應(yīng)僅按資金來源認(rèn)定，而需要按這些項目的功能認(rèn)定。

現(xiàn)實(shí)生活中，在很多履行政府公共功能的采購支出里面，財政性資金只占其中一部分。如果認(rèn)定只有財政性資金作為來源的采購活動才能納入政府采購制度規(guī)則的覆蓋范圍，比照現(xiàn)實(shí)就會發(fā)現(xiàn)一個為數(shù)巨大的資金數(shù)量脫離調(diào)控范圍，不利于在轉(zhuǎn)軌過程中推行政府采購制度改革。

（二）管規(guī)則、管組織實(shí)施和管評標(biāo)應(yīng)各歸其位

政府采購制度改革推行數(shù)年來，在一些部門、特定行業(yè)中的工作人員中之所以過多強(qiáng)調(diào)自身的“工作便利”問題，除了確有采購周期有所拉長等客觀原因之外，有時考慮比較多的還是自己部門已經(jīng)形成的利益格局，本部門的實(shí)權(quán)、可以掌握的資源配置權(quán)等。但是，既然要把政府采購制度改革作為一個大方向推行下去，既然合理的政府采購制度安排必然要超越既得利益的眼界，那么今后一個很具實(shí)質(zhì)性的問題，就是如何有理、有利、有節(jié)地沖破既得利益的障礙，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)機(jī)制轉(zhuǎn)換。這里面，不可避免地涉及政府采購整個管理鏈條中的分工問題。

從合理設(shè)計的角度看，在公共財政的框架下，政府的理財系統(tǒng)必須保持預(yù)算的完整性，財政部門理財內(nèi)容中包括的政府采購支出活動也必須在一個完整的預(yù)算形式里得到體現(xiàn)和反映。財政部門作為主管身份的合理定位，并不是大包大攬全部政府采購流程的操作，而應(yīng)該負(fù)責(zé)規(guī)則和監(jiān)管。財政部門作為主管部門的地位確定后，有必要再組建政府采購中心，負(fù)責(zé)政府采購組織實(shí)施工作。現(xiàn)階段，這種機(jī)構(gòu)應(yīng)按照國家法律和財政部門規(guī)定的制度規(guī)則，在財政部門或某些地方的政府采購管理委員會等形式的機(jī)構(gòu)管理之下，組織專家來做具體操作。要以專家為主形成招標(biāo)工作委員會，操作評標(biāo)、開標(biāo)的事情。如果各個環(huán)節(jié)都能做到有效監(jiān)督，有效制約，才能夠保證政府采購制度改革目的順利得以實(shí)現(xiàn)。(作者 賈康系財政部財政科學(xué)研究所所長)