中國(guó)近年來(lái)發(fā)生的自然災(zāi)害引起政府對(duì)森林在生態(tài)保護(hù)中的作用的重視。1997年黃河斷流267天，創(chuàng)歷史最高水平。黃河斷流對(duì)黃河下游山東省的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了巨大損失。1998年長(zhǎng)江大水造成了巨大的生命和財(cái)產(chǎn)損失。自此人們開始關(guān)注長(zhǎng)江中上游地區(qū)遭到嚴(yán)重破壞的天然林。

    中國(guó)政府采取的對(duì)策是開展了天然林保護(hù)工程和退耕還林工程。中國(guó)政府承諾在13年的工程實(shí)施期間投入相當(dāng)于200億美元作為糧食和財(cái)政補(bǔ)貼。這是迄今世界上最大的森林保護(hù)項(xiàng)目試點(diǎn)，共涉及30個(gè)省區(qū)，工程實(shí)施總面積達(dá)1500萬(wàn)公頃，涉及到120萬(wàn)林業(yè)職工和數(shù)百萬(wàn)農(nóng)民。

    政府為實(shí)施這兩大工程所作的努力和投入的資金顯示了中國(guó)政府重建西部地區(qū)生態(tài)的巨大決心，同時(shí)也需要解決工程對(duì)以林為生的農(nóng)戶的收入和就業(yè)帶來(lái)的復(fù)雜的社會(huì)影響。

    中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)成立了由國(guó)內(nèi)外專家組成的林草問(wèn)題課題組，結(jié)合國(guó)際上已經(jīng)取得的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國(guó)目前正在實(shí)施的這兩大工程進(jìn)行了研究和考察。為了了解工程實(shí)施所帶來(lái)的潛在效益，課題組搜集了10個(gè)省的1400多個(gè)農(nóng)戶的有關(guān)信息。林草問(wèn)題組由中國(guó)工程院副院長(zhǎng)沈國(guó)舫先生和世界銀行高級(jí)顧問(wèn)烏瑪·莉莉博士聯(lián)合擔(dān)任主席，昨天他們?cè)谥袊?guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)會(huì)議上發(fā)布了他們的研究成果－《實(shí)施天然林保護(hù)工程和退耕還林工程政策：經(jīng)驗(yàn)和政策建議》。

    世界銀行負(fù)責(zé)環(huán)境和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的副行長(zhǎng)伊恩·約翰遜說(shuō)：“中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)是一個(gè)結(jié)合中外經(jīng)驗(yàn)研究政策問(wèn)題的獨(dú)特的論壇，世界銀行很高興作為一個(gè)合作方參與這項(xiàng)工作”。

    林草課題小組的工作由若干中國(guó)機(jī)構(gòu)開展并有很多中外專家參與。他們的這份研究報(bào)告認(rèn)為，目前不加區(qū)別一律禁伐不一定是兼顧保護(hù)與發(fā)展的最佳方式，需要采取一種根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際加以調(diào)整的做法。盡管天保工程的實(shí)施已經(jīng)使天然林區(qū)的木材采伐量大幅度減少，退耕還林工程的實(shí)施也使成千上百萬(wàn)公頃的坡耕地新種上了樹，但是這兩大工程的實(shí)施也給地方社區(qū)和林業(yè)企業(yè)帶來(lái)了事先沒(méi)有預(yù)想到的消極的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響。

    尤其是就天然林保護(hù)工程對(duì)當(dāng)?shù)乩习傩盏纳钤斐傻挠绊懯謴V泛，在許多情況下甚至十分嚴(yán)重。政府雖然為國(guó)有林業(yè)企業(yè)及其職工提供了大量的補(bǔ)助，但是在許多情況下他們?nèi)悦媾R很大困難。另外需要重點(diǎn)指出的是：天然林禁伐政策在許多地方被任意從國(guó)有林區(qū)擴(kuò)大到在80年代初已經(jīng)過(guò)土地承包制改革的集體林區(qū)，從而對(duì)土地使用權(quán)造成了不利影響。

    退耕還林工程要求將坡耕地轉(zhuǎn)變成林地或草地，由此導(dǎo)致了當(dāng)?shù)丶Z食市場(chǎng)的扭曲，給當(dāng)?shù)丶Z食價(jià)格造成了向下的壓力，從而使未參與退耕還林的以糧食生產(chǎn)為生的老百姓的收入下降。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模縮小以及由此產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)減少和農(nóng)產(chǎn)品加工規(guī)模下降等原因，退耕還林工程的實(shí)施在短期內(nèi)給一些地方的經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了消極影響。

    烏瑪·莉莉博士說(shuō)：“實(shí)現(xiàn)森林保護(hù)目標(biāo)是一項(xiàng)艱巨的工作，沒(méi)有一個(gè)簡(jiǎn)單的答案，需要有強(qiáng)大的政治意愿、適當(dāng)?shù)闹贫劝才拧⒈匾脑圏c(diǎn)工作和從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)的愿望。很明顯中國(guó)政府正走在應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)的前沿”。

    根據(jù)上述經(jīng)驗(yàn)，報(bào)告建議采取以下措施對(duì)政策做一些調(diào)整，從而進(jìn)一步提高天然林保護(hù)工程和退耕還林工程對(duì)政府實(shí)現(xiàn)恢復(fù)森林和草地及提高農(nóng)村人民生活水平等目標(biāo)的貢獻(xiàn)。

    一、對(duì)于天保工程所作的建議

    （1）在適當(dāng)?shù)牡胤饺∠w林區(qū)的森林禁伐政策以保證土地使用權(quán)的清晰和可預(yù)見性。

    （2）制定一個(gè)“退出”戰(zhàn)略，逐步從國(guó)有林區(qū)的森林禁伐過(guò)渡到對(duì)森林的可持續(xù)管理。

    （3）制定具體的林地使用計(jì)劃，保證對(duì)原始天然林的保護(hù)。

    （4）在過(guò)渡期間，對(duì)那些受森林禁伐政策影響的集體林區(qū)內(nèi)的老百姓進(jìn)行補(bǔ)償，并提高受影響的國(guó)有林業(yè)企業(yè)的補(bǔ)償水平。

    二、對(duì)于退耕還林工程所作的建議

    （1）建立部門間協(xié)作戰(zhàn)略，鼓勵(lì)林業(yè)部門以外的部門積極致力于減少基建工程實(shí)施過(guò)程中的水土流失量。

    （2）采用專門的環(huán)境目標(biāo)指標(biāo)和市場(chǎng)機(jī)制（如招投標(biāo)方式），提高地方政府的官員和當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者代表的參與程度，提高工程的實(shí)施水平。

    （3）制定可持續(xù)的戰(zhàn)略，以保證在政府的補(bǔ)助停止以后能繼續(xù)保持工程實(shí)施所帶來(lái)的積極的效益，積極試點(diǎn)和推進(jìn)對(duì)生態(tài)效益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)钠渌Y金渠道，其中包括重新設(shè)計(jì)生態(tài)效益補(bǔ)償基金方案及推動(dòng)碳交易這種新型的市場(chǎng)和支付機(jī)制的發(fā)展。

    (4)在受影響的地區(qū)進(jìn)行能力建設(shè)，在政策、計(jì)劃、實(shí)施、監(jiān)測(cè)和評(píng)估上進(jìn)行放權(quán)，采取靈活的多部門協(xié)作的工作方式。

    中國(guó)網(wǎng) 2002年11月25日