從倫敦到北京 中英霧霾治理的比較與反思
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摘要：中國(guó)霧霾問(wèn)題背后暴露的是發(fā)展模式的不可持續(xù)性。十八大提出的生態(tài)文明建設(shè)就是中國(guó)未來(lái)發(fā)展的新道路和新目標(biāo)。從短期與長(zhǎng)期結(jié)合治理來(lái)看，中國(guó)應(yīng)當(dāng)走外部防范與內(nèi)生治理相結(jié)合的治理之道。中國(guó)要構(gòu)建這樣的生態(tài)文明模式：戰(zhàn)略目標(biāo)定位上，從追求無(wú)限經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的世界競(jìng)爭(zhēng)中淡出；發(fā)展模式上，從GDP主義主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變到國(guó)民福利最大化的新發(fā)展模式；啟動(dòng)以低碳、健康、幸福為目標(biāo)的新生活方式的革命；充分發(fā)揮中國(guó)的新后發(fā)優(yōu)勢(shì)，利用新能源為中國(guó)的內(nèi)生生態(tài)文明建設(shè)服務(wù)；充分利用現(xiàn)代新能源、信息技術(shù)，走中國(guó)特色的城市發(fā)展之路。
關(guān)鍵詞：霧霾 外部治理 生態(tài)文明 新能源 比較
作者簡(jiǎn)介：張孝德，國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授。研究方向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)管理。主要著作有《模式經(jīng)濟(jì)學(xué)新探——中國(guó)市場(chǎng)模式的選擇與創(chuàng)新》、《現(xiàn)代公共政策概論》等。梁潔，國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部博士研究生。
在未來(lái)的歷史記錄中，2013年將會(huì)是被重點(diǎn)存留、或不斷被人們回憶的一年。因?yàn)椋谶@一年發(fā)生了覆蓋中國(guó)25個(gè)省份、100多個(gè)城市、受影響區(qū)域約占國(guó)土面積的1/4、受影響人口約為6億人的霧霾事件。當(dāng)整個(gè)社會(huì)熱議霧霾時(shí)，使筆者不得不想起1952年在英國(guó)發(fā)生的使8000人死于非命的霧都事件。相隔60多年后，從英國(guó)霧都到中國(guó)霧霾，污染事件的重復(fù)出現(xiàn)，說(shuō)明工業(yè)文明所帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題仍未找到根本的解決方案，這確實(shí)是當(dāng)代人類的悲哀和挑戰(zhàn)。
但是，當(dāng)我們站在剛剛過(guò)去的2013年探討中國(guó)如何解決霧霾問(wèn)題時(shí)，卻看到了另一種希望，這就是十八大提出的大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。如果我們從生態(tài)文明角度看，從西方英國(guó)的霧霾到東方中國(guó)的霧霾，已經(jīng)不是一種簡(jiǎn)單的輪回，而應(yīng)該是結(jié)束這個(gè)輪回的開(kāi)始。到目前為止，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在治理能源環(huán)境危機(jī)的過(guò)程中，均走的是就環(huán)境治理環(huán)境，“頭痛治頭、腳痛治腳”的外部治理之路。
不可否認(rèn)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)资曛卫憝h(huán)境的經(jīng)驗(yàn)，有許多值得借鑒之處，但是必須清楚，要從根源上治理當(dāng)代中國(guó)的霧霾問(wèn)題，僅僅重復(fù)西式的治理思路是不夠的，我們需要真正從十八大提出的生態(tài)文明建設(shè)的高度，在啟動(dòng)?xùn)|方智慧的背景下，探索中國(guó)特色，走出西方輪回的新治理之路。
英國(guó)霧霾治理分析：外部治理模式的經(jīng)驗(yàn)與局限
英國(guó)是世界上最早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國(guó)家，同時(shí)也是最早遇到環(huán)境污染事件的國(guó)家。1952年12月4日至9日，大范圍高濃度的霧霾籠罩倫敦，有4700多人因呼吸道疾病而死亡。大霧之后幾個(gè)月，又有8000多人死于非命，此次事件成為20世紀(jì)十大環(huán)境公害事件之一，給英國(guó)社會(huì)造成很大沖擊，是促使英國(guó)痛下決心治理霧霾的導(dǎo)火索。
前期治理：嚴(yán)格立法遏制工業(yè)污染。20世紀(jì)50年代，英國(guó)的主要污染源是工業(yè)污染，這與英國(guó)當(dāng)時(shí)高度發(fā)達(dá)的工業(yè)有很大的關(guān)系。從18世紀(jì)60年代瓦特發(fā)明蒸汽機(jī)開(kāi)始，英國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程歷時(shí)100多年，到19世紀(jì)70年代基本完成。工業(yè)革命完成后，英國(guó)成為“世界工廠”，在世界工業(yè)和貿(mào)易中取得壟斷地位，經(jīng)濟(jì)的繁榮進(jìn)一步加速了人口和工業(yè)的聚集。而煤炭在英國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中扮演了非常重要的角色，是支撐工業(yè)快速發(fā)展的主要能源，以煤為燃料的各類工廠排放的煙塵以及硫氧化物、碳氧化物等有害氣體大量排入大氣中。由于倫敦地理位置獨(dú)特，每到秋冬季節(jié), 海霧就籠罩在倫敦上空，于是就形成了煙和霧混雜的灰黃色煙霧，最終釀成了1952年的“倫敦大霧”事件。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)時(shí)倫敦每立方米大氣中二氧化硫達(dá)3.8毫克，煙塵達(dá)4.5毫克，①污染物數(shù)量是正常年份的10倍。
面對(duì)嚴(yán)重的空氣污染，嚴(yán)格的環(huán)境立法成為英國(guó)治理霧霾問(wèn)題的首選。1954年，倫敦市出臺(tái)《倫敦城法案(多項(xiàng)賦權(quán))》，控制煙霧排放。1956年，英國(guó)出臺(tái)了世界上首部空氣污染防治法——《清潔空氣法》，采取了一系列舉措來(lái)控制空氣污染，規(guī)定城鎮(zhèn)使用無(wú)煙燃料，推廣電和天然氣，冬季采取集中供暖，發(fā)電廠和重工業(yè)設(shè)施遷至郊外等。1968年修正《清潔空氣法》以鞏固空氣質(zhì)量的改善。1974年出臺(tái)《控制公害法》，全面規(guī)定了空氣、水、土地及噪音等的控制條款。1995年通過(guò)《環(huán)境法》，旨在制定一個(gè)治理污染的全國(guó)戰(zhàn)略。2001年出臺(tái)《空氣質(zhì)量戰(zhàn)略草案》，致力于進(jìn)一步提高倫敦的空氣質(zhì)量，消除大氣污染對(duì)公眾健康和日常生活的影響。
中期治理：全方位啟動(dòng)治理生活排放。20世紀(jì)80年代，生活污染中的交通污染取代工業(yè)污染成為倫敦空氣質(zhì)量的首要威脅。當(dāng)時(shí)，倫敦的機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)到了244萬(wàn)輛，道路交通堵塞日趨嚴(yán)重。②自1981年以來(lái)，倫敦乘汽車外出的數(shù)量增長(zhǎng)了20%，占所有上班行程的43%，③加上城市高樓密集，汽車尾氣在地面不容易擴(kuò)散，成為城市空氣的主要污染源。英國(guó)政府在城市生活排放治理上主要做了以下工作：