２００７年我國將全面建立覆蓋城鄉(xiāng)的低保制度。記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民和市民普遍關(guān)心三大問題：現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)低保“兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”之間是什么關(guān)系？城鄉(xiāng)低保如何做到“應(yīng)保盡保”？９億農(nóng)民離城鄉(xiāng)一體的社保體制還有多遠(yuǎn)？

城鄉(xiāng)低保“門檻”相差多少算公正？

家住福建省龍海市紫泥鎮(zhèn)仁和村的農(nóng)民陳青葉，９年前丈夫病故，留下兩個(gè)小孩，一度失去生活信心。當(dāng)她每月領(lǐng)到９０元低保金時(shí)，這位母親露出堅(jiān)毅的眼神：“我知道政府在關(guān)心困難農(nóng)民，我很感激。”

陳青葉是全國上千萬農(nóng)村低保人口中的一員。民政部有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，２００６年末全國農(nóng)村低保人口為１５０９萬人，約占農(nóng)村總?cè)丝诘模玻ァＥc此同時(shí)，全國城市低保人口大體為２２３０萬人，接近城鎮(zhèn)人口的４％。

中國社會(huì)學(xué)研究會(huì)會(huì)長陸學(xué)藝說，為縮小城鄉(xiāng)差距，政府已承諾２００７年在農(nóng)村全面建立低保制度，如果將農(nóng)村低保人口比例提高到城鎮(zhèn)４％的現(xiàn)有水平，意味著要增加上千萬農(nóng)村低保人口。同時(shí)應(yīng)看到，城鄉(xiāng)低保還是“兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”，相差較大。

福建省民政廳城鄉(xiāng)低保處處長翁建國說，目前全省農(nóng)村低保月人均補(bǔ)差為７９元。同期全省城市低保月人均補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)為１８６元。二者相差一半以上。

統(tǒng)計(jì)顯示，去年末全國城市低保月人均補(bǔ)差為１６９元，而許多省市的農(nóng)村低保月人均補(bǔ)差只有３０多元。青海目前農(nóng)村低保人均補(bǔ)差每月為２６元，只相當(dāng)于城市低保的１／４。

一些省市民政部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為，城鄉(xiāng)“社保”標(biāo)準(zhǔn)差別較大，一定程度上反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入的城鄉(xiāng)差別。目前的“城鄉(xiāng)一體”并非補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)完全相同，它主要是指城鄉(xiāng)保障制度框架的一體化。

但有關(guān)專家認(rèn)為，一些地方城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)差距過大，彰顯城鄉(xiāng)差別被制度化的體制性矛盾。城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的差距究竟如何界定更公正、更科學(xué)，值得探討。

統(tǒng)計(jì)顯示，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)吉林省為３６０元，而江西省則為７００元左右，浙江、福建等沿海省份則超過１０００元。

“一些地區(qū)制訂的低保標(biāo)準(zhǔn)人為割裂城鄉(xiāng)社會(huì)，偏離一體化改革目標(biāo)，應(yīng)予糾正。”有關(guān)專家說，“目前低保工作應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)掛鉤。”

近年來，福建、浙江等省城鄉(xiāng)社保掛鉤的探索引人注目。２００５年，考慮到城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差異過大，浙江省調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，規(guī)定城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)按當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的４０％確定，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)按城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)的６０％確定，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)掛鉤。去年全省農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)增幅超過１６％，城鄉(xiāng)之間低保標(biāo)準(zhǔn)趨于合理。

城鄉(xiāng)低保離“應(yīng)保盡保”還有多遠(yuǎn)？

據(jù)了解，我國城市低保制度的建立始于１９９７年前后，而農(nóng)村低保則始于２００４年前后，比城市晚了六七年。由于城市低保起步較早，制度相對完善，近兩年來城市低保人口大體穩(wěn)定在２２００萬人。

中國社科院有關(guān)專家表示，以目前的標(biāo)準(zhǔn)，城市低保基本上達(dá)到了“應(yīng)保盡保”，今后主要是提高保障水平的問題。相比之下，農(nóng)村低保制度剛剛建立，一些地方離“應(yīng)保盡保”還相去甚遠(yuǎn)。

“應(yīng)保盡保”的低保政策，本質(zhì)上要求各地自下而上摸清底數(shù)，但記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方卻自上而下分解低保指標(biāo)，“多一個(gè)也不行”。

一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政助理說，他們鄉(xiāng)去年普查，特困人口３２００多人，占全鄉(xiāng)總?cè)丝冢福ァ５趯?shí)施低保過程中，上面給的指標(biāo)只有１５１８人。“都是貧困戶，都符合低保標(biāo)準(zhǔn)，有人能得到救助，有人就得不到。每到要發(fā)低保金時(shí)，困難戶整天到處追我，可指標(biāo)只有那么多啊。”

山東一位縣民政局局長道出了苦衷。他說，目前落實(shí)農(nóng)村低保政策，上級都要求地方進(jìn)行配套，縣鄉(xiāng)兩級普遍要承擔(dān)一半左右的資金，因?yàn)橐恍┛h鄉(xiāng)財(cái)政困難，或者不愿調(diào)整財(cái)政分配結(jié)構(gòu)，結(jié)果只能是“上有政策、下有對策”。他說，按上級要求縣里需配套３８０萬元財(cái)政資金，結(jié)果只到位７０萬元。

據(jù)調(diào)查，目前不少地方農(nóng)村低保采取的是“下達(dá)指標(biāo)，以錢定人”的控制型做法，每個(gè)縣、鄉(xiāng)、村核定的低保人數(shù)是事先核定的，實(shí)際需求與下達(dá)指標(biāo)數(shù)之間有差距，如何“應(yīng)保盡保”？

中國城郊經(jīng)濟(jì)理事會(huì)理事長包永江等人說，對農(nóng)村低保限定指標(biāo)的做法，屬自行設(shè)定行政許可行為，不能體現(xiàn)“應(yīng)保盡保”的政策精神，需要進(jìn)一步完善。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》承諾，要盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問題。目前中國農(nóng)村絕對貧困群體大約為３０００萬人。搞農(nóng)村低保，首先要讓這一群體“應(yīng)保盡保”。國務(wù)院扶貧辦主任范小建近日在貴州表示，真正在農(nóng)村做到“應(yīng)保盡保”，不是件容易的事。如果說因?yàn)楦懔说捅＃鲐氶_發(fā)就不管了，那很可能把一部分窮人放在“空擋”上了。他認(rèn)為，今后應(yīng)著重研究低保政策和扶貧開發(fā)政策的銜接問題。

從低保出發(fā)，走向城鄉(xiāng)社保一體化

中國人的“社保夢”是建立城鄉(xiāng)一體的社保制度。但一些省市民政部門人士坦言，目前立體化的城市“社保”羽翼漸豐，而農(nóng)村社保面還較小。除了低保，像醫(yī)療、住房、教育等專項(xiàng)社會(huì)救助，城鄉(xiāng)差距還較大。

山東省勞動(dòng)保障廳農(nóng)村保險(xiǎn)處處長王平說，以城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，２００６年全省城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率超過９０％，發(fā)放保險(xiǎn)金３００多億元；而全省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面不足５０％，發(fā)放保險(xiǎn)金僅為３．７億元。

中央已明確農(nóng)民工群體是我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，但在城市五種社會(huì)保險(xiǎn)中，農(nóng)民工一般只有工傷保險(xiǎn)。另一群體是失地農(nóng)民，近年來剛被納入低保范圍。

顯然，當(dāng)務(wù)之急是從農(nóng)村低保入手，整合城鄉(xiāng)社保資源。北京市民政局局長趙義說，目前城鄉(xiāng)居民收入差距仍在拉大，如果社保制度不加快“下鄉(xiāng)”步伐，形成的“懸崖效應(yīng)”將撕裂城鄉(xiāng)社會(huì)，提高發(fā)展成本。而要營造城鄉(xiāng)社保的“緩坡效應(yīng)”，必須從“廣覆蓋、低標(biāo)準(zhǔn)”出發(fā)，讓社保惠及更多百姓。

據(jù)中國社會(huì)學(xué)研究會(huì)有關(guān)調(diào)查，去年一些省份的農(nóng)村低保支出，不到年財(cái)政收入１％。可見實(shí)施農(nóng)村低保的財(cái)政負(fù)擔(dān)無足輕重，農(nóng)村“社保”擴(kuò)面也具備一定基礎(chǔ)，癥結(jié)還是“城鄉(xiāng)二元論”的發(fā)展觀念問題。

福建省民政廳廳長馬躍征說，目前農(nóng)村低保的全面實(shí)施，為農(nóng)村社保體系建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。福建在探索建立農(nóng)村醫(yī)療救助、教育救助、司法救助等制度時(shí)，都與農(nóng)村低保制度緊密掛鉤，以低保對象為重點(diǎn)，從而確保了救助對象的準(zhǔn)確性。

他認(rèn)為，低保還為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老提供了有效補(bǔ)充。實(shí)施農(nóng)村低保后，全省享受低保待遇的農(nóng)村貧困老年人超過２４萬，占農(nóng)村低保總?cè)藬?shù)的３２％。

有關(guān)專家認(rèn)為，為推動(dòng)城鄉(xiāng)社保一體化目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)，有兩大工作應(yīng)加緊推進(jìn)。一是盡快建立與經(jīng)濟(jì)增長水平相適應(yīng)的城鄉(xiāng)社保投入增長機(jī)制，根據(jù)財(cái)力增長水平適時(shí)“提標(biāo)擴(kuò)面”，讓群眾不斷分享發(fā)展的階段性成果。二是加快城鄉(xiāng)社保法制化進(jìn)程。目前城市低保有條例，但農(nóng)村低保只有政策文件，建議以地方法規(guī)或政府條例的形式，將農(nóng)村低保工作納入法制化軌道，將有利于政府依法行政。

“有人認(rèn)為增加城鄉(xiāng)社保投入不創(chuàng)造ＧＤＰ。”陸學(xué)藝說，“但幸福指數(shù)提高的農(nóng)民和市民會(huì)感到快樂，而快樂具有強(qiáng)大的復(fù)制效應(yīng)，會(huì)創(chuàng)造更多的社會(huì)價(jià)值。”