北京市未成年人救助保護中心的檔案柜里，存放著13歲新疆小姑娘小瑪麗（化名）的8張求助申請表，表格記錄著從2003年12月21日到2005年4月19日間，一個未成年少女扭曲的成長腳印。

小瑪麗來自新疆喀什地區葉城縣，在不到一年半的時間內她8次進出救助站，原因都是街頭偷竊，時間最短的一次，從出站到進站，僅相隔一天。此間她也曾被“父母”認領過，也曾被救助站工作人員送回新疆，但都沒能改變她行竊的行為。

民政部門統計，目前我國每年約有15萬人次的流浪未成年人，絕大部分是文盲或小學文化，因經濟、教育、家庭和社會等因素外出流浪，主要靠撿垃圾、乞討、做廉價小工、賣藝賣花等方式維持生活。其中一部分被成年人利用來偷盜、行乞、散發小廣告，成為幕后黑手逃避打擊、大肆斂財的工具。

這些城市流浪少兒越來越引起有關部門的重視。《瞭望》新聞周刊對此問題在北京、上海、廣東等地進行專題調研時發現，對城市流浪乞討人員從收容遣送變為自愿救助以來，一些地方開始設立專門的未成年人救助保護中心，流浪未成年人的救助份額逐年提高。然而，返鄉安置難一直困擾著未成年人救助工作。有些接受救助的少年兒童身份查證困難，難以接受安置接送；有些身份雖已查清，但家庭或當地有關部門拒收；有些自己不愿返回原籍地等。

相關專家告訴《瞭望》新聞周刊，流浪未成年人因其基本生活、人身安全、衛生醫療、義務教育等失去保障，其正常生存發展過程被阻斷，易形成心理畸變，形成反社會人格，給城市管理帶來嚴重的社會問題。“如不對其及時救助和妥善安置，他們中的相當一部分人必將成為嚴重犯罪的后備軍而危害社會。”如何針對未成年人的特點對這一特定群體實施有效救助，正成為考驗我們救助制度的一道關口。

小瑪麗的故事讓人揪心

兩年前，北京市未成年人救助保護中心的工作人員護送小瑪麗登上了回新疆的火車，把她安全送達新疆維吾爾自治區救助站后，工作人員返回。本以為這次她可以回家了，誰想到4個月后小瑪麗再次因為盜竊被送進北京市救助中心。2005年4月19日，小瑪麗第二次被送回新疆，此后與北京市未成年人救助保護中心失去聯系，記者曾聯系新疆維吾爾自治區救助站，查找瑪麗的下落，但沒有結果。

北京市未成年人救助保護中心主任杜國仕回憶起瑪麗：“那是個很聰明的女孩，剛來時不肯配合工作人員，不說話，拿起玻璃就往身上劃，威脅工作人員放了她。后來熟悉了，看到我就不好意思地喊杜伯伯，還幫著工作人員掃地、拖地。”

杜國仕說，瑪麗偷盜的“技術”相當好，每天能偷三、四部手機，“老板”十分賞識她，會給她零花錢。混熟了以后，我問她為什么要自殘，她說老板告訴她，嘴里含個小刀片，被警察抓到后，就偷偷地拿出來劃破頭，將血抹在臉上，警察就會放了她；或者藏顆螺絲釘，被抓到，就把釘子吞進去。一開始她偷不來錢，“老板”就用木棒或巴掌打她。

在北京市未成年人救助中心，有一個神秘的小院，綠色的鐵皮大門永遠是關閉的。院子里有4個裝了鐵門的房間，鐵門上有小窗，就像監獄或看守所的監舍。杜國仕指著第二扇門：“這是女生宿舍，瑪麗在這里住過。”

推門進去記者看到，房間窗戶內側裝上了嚴密的鐵絲網，屋頂的燈玻璃罩上也裝了鐵絲網，在靠近三米高的屋頂處裝了一部空調，屋子里只有木板拼接而成的“塌塌米”，接縫處粘合得很好，沒有釘子。

“這是為了防止‘小瑪麗們’自殘。”杜國仕說：“一些未成年人受過訓練，被抓到了就砸玻璃，用碎玻璃片劃肚皮，或者吞釘子、暖氣片的螺絲，要我們帶他們去醫院，然后逃跑。”

流浪少兒背后的犯罪網

杜國仕告訴《瞭望》新聞周刊，現在十分擔心小瑪麗的處境，很可能她現在被人操縱“重操舊業”。在城市流浪兒童的背后，是一張巨大的犯罪網絡。

根據我國《行政處罰法》和《治安管理處罰條例》，對不滿14歲的人有違法行為的，免予處罰，可以訓誡并責令其監護人加強管教；對已滿14周歲不滿18周歲的人有違法行為的，從輕處罰。一些不法分子熟知相關條例，所雇傭的年齡結構逐漸趨于年輕化，以逃避公安機關和城管部門的打擊。

杜國仕說，一些不法分子操控像瑪麗這樣的孩子行竊，一旦孩子被抓，他們就冒充親人來救助站領走小孩。流浪兒童沒有證件，一些孩子很小就被拐騙或“租賃”出來，管這些人叫爸爸媽媽。

北京市城管局郭勇告訴《瞭望》新聞周刊，如天安門地區每天重復查獲的未成年人占違法未成年人總數的70%，他們完全把從事違法行為當作謀生的手段。而在背后，是很多非法“雇主”對這些未成年人進行了所謂的“崗前培訓”和操縱，教他們如何從事違法行為，如何應對城管人員的詢問檢查，一旦被查獲，如何藏匿轉移非法物品，對孩子們的工作時間、地點、定額都進行量化的規定。

不少流浪少兒經過教唆后，思想頑固，對自身行為的危害性沒有絲毫認識，接受處罰時經常扯皮耍滑，毫不畏懼，因為“雇主”同意對這些罰款憑票報銷。這樣導致流浪少年違法行為屢教不改，執法工作陷入困境，也使得未成年人從事輕微違法行為，呈現出一種反復性、經常性、職業化的特征。

據天安門城管分局指揮中心白浩涵介紹，自2006年1月1日至8月31日，天安門地區共登記散發小廣告人員631人，其中18歲以下的未成年人301名，占總數的47.7%。這些未成年人中，70%孩子的年齡在12歲～14歲之間。

北京市城市管理綜合執法局的一份調研報告顯示，隱藏在散發小廣告、無證經營的未成年人的背后，是有組織的團伙性的犯罪，組織嚴密，分工精細，地盤劃分清楚，極難取證取締。團伙內部共分四個等級：1、發片，散發小廣告人員，多為未成年人或殘疾人；2、看場，俗稱打手，多為外地來京無業人員，作用是為散發人員放哨，不讓其他團伙的小廣告進入自己區域，毆打執法人員阻撓執法；3、票提，即小廣告上留下電話的業務經理，平時負責將小廣告分發到孩子手中，并在現場監督其工作是否努力；4、經理，他們平時出沒于火車站，汽車站，對來北京打工、流浪的未成年人加以誘惑，促使這些孩子為其從事違法工作。不參與散發活動，執法人員很難取得證據，很難將其繩之以法。

未成年人救助難在哪里

《瞭望》新聞周刊了解到，我國目前沒有專門針對流浪兒童救助的法律、法規，根據2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的規定，救助時間最長只有10天，實行的是短期臨時性救助。

但事實上，大部分孩子的救助時間都超過了10天。北京市未成年人救助保護中心主任杜國仕解釋說：“救助的流浪未成年人不是完全行為能力人。因此，找不到孩子的監護人，救助機構就無法讓孩子離開，要承擔流浪兒童的臨時監護責任。”

北京市未成年人救助保護中心成立三年來，共救助了2600多人，重復救助的近300人次，兩次救助的有160人左右，3次救助的50多人，4次救助的20多人，已經成為一種普遍的“小瑪麗現象”。深圳市救助站月平均救助流浪未成年人近150人次，在站未成年人最多一日曾達146名，平均留站時間約為35天，最長滯留時間已接近兩年。

那么，流浪少兒救助管理到底難在哪里呢？記者深入調研發現，首先是現行救助模式無法改變這些兒童的成長背景。深圳市救助站曾做過調查發現，接近四成的流浪未成年人是因為家庭貧窮、離異或被家人拋棄而在外流浪。他們被送回鄉后，貧困和家庭離異的問題依然存在，而這些未成年人多數來自貧困地區，當地政府無法對他們進行安置，部分流浪未成年人再流浪不可避免。

記者在北京市朝陽區救助站見到了兩名散發小廣告的孩子，12歲的小聰（化名）說：“我是昆明人，我不想回家，爸爸媽媽都不要我了，家里只有奶奶，我是第二次跑出來的，第一次去的是廣州，你們把我送回去，我還是要再出來的。”

14歲的小斌（化名）說：“爸爸媽媽離婚了，我跟著爸爸來到北京，他因為偷自行車被抓了，判了兩年，我要在北京等他出來！每天發小廣告，老板給我20塊錢，我能養活自己。”

兩個孩子的經歷有一定的代表性，新疆救助管理站曾對93名新疆流浪兒童進行了調查，發現無父或無母、甚至父母都不在的殘缺家庭占17%，25%的家庭因父母離婚或一方去世而重組。大部分流浪兒童對自己的家庭存在著不良記憶，有些兒童的家庭因貧困、父母離異、服刑等原因確實不能承擔撫養監護責任，而目前的救助制度，工作人員所關注的是盡快讓孩子回家，這不僅讓流浪兒童無法接受，而且造成重復救助、反復流浪的問題。

其次，流浪未成年人的復雜心理現狀決定了救助工作的艱巨性。廣東省少年兒童救助保護中心教務科長張海洋介紹，進入該中心救助的不少流浪未成人頑固地保留著原來的生活習慣，如喜睡床下、屋檐下，愛翻食垃圾桶里的剩菜剩飯。有的孩子經過學習教育一年還是無心上進，大字不識。這些孩子一般性格逆反、對成人有抵觸情緒，常常救助了一年也不愿說一句真話。再加上流動性大、受教育的臨時性強，因而流浪未成年人三年養成的不良習慣很難在短時間內徹底改變。

第三，以救助站為主體的單一救助難以承擔改造人的重任。

深圳市少年兒童救助保護中心唐榮生認為，目前各地探索的新形式基本上還是以救助站為主要依托，由于救助條件有限、師資難以保障等因素使救助站改造教育未成年人的功能十分有限。許多救助站尚未實現成人與未成年人分區管理，未成年人的不良習性互相“傳染”，未成年人也易受到成年人教唆；另外，每日三餐5元的伙食標準難以滿足受助流浪少年兒童的身體發育需要。同時，師資力量極其短缺，流浪少年兒童的教學教材資料不足，僅靠救助站工作人員自行編制教材并兼職當教師上課，教育水平和效果難以達到理想效果，這種救助僅僅停留在初始階段，遠遠難以承擔改造人的重任。

亟待破解簡單救助僵局

北京市未成年人救助保護中心主任杜國仕認為，從阿依加瑪麗8次流浪北京街頭行竊的經歷同樣可以看出，把孩子送回家、送給父母未必是最好的選擇，我們對流浪少兒的簡單救助體制有問題：“也許瑪麗現在又在街頭偷東西了，也許有一天她還會回到我這里，我不覺得驚訝，如果不建一所學校收留這些流浪少年，千千萬萬個瑪麗是送不走的。”

新疆維吾爾自治區救助站站長王政鵬介紹，“小瑪麗現象”引起了自治區黨委和政府的高度重視，今年3月，民政、公安、司法等部門聯合成立了一所學校，容留各地送回的新疆流浪少年，進行簡單的學習培訓，根據他們的劣行和表現決定其學習時間的長短，最短的為4個月，長的至今仍在校，目前學校已容留學生數千人，對于反復流浪的現象起到了緩解作用，同時也斬斷了這些孩子們與幕后黑惡勢力的聯系，遺憾的是，這樣的學校在全國太少了。

“現在建一個流浪未成年人教育中心，今后就少建一所監獄。”人民大學社會學系洪大用教授指出，城市政府應該立足于就地解決流浪少年的教育和生活問題，發達地區和城市應該更多地支付中國發展的成本，不能老是從地區利益、部門利益考慮問題，簡單的一送了之。對于數額如此龐大的城市流浪少年群體，經核實其家庭確實不具備撫養條件的，流入地政府應當建立學校，對其生活、教育適當安排，這也是城市對農村、發達地區對貧困地區的另一種反哺渠道。

到底應該如何深化對流浪兒童的救助制度，接受《瞭望》新聞周刊采訪的專家提出，未成年人的安置救助工作亟待破解僅僅提供食宿的簡單救助，實現五大轉變：

——變流動遣返為屬地安置。

洪大用指出，現行救助制度仍然遵循的是“哪里來、哪里去”的思路，然而這種老思路已日漸行不通了。許多被遣送回去的未成年人不久又重新回來，甚至還沒有回鄉就打道回城了。洪大用建議，應立足于流入地來滿足求助者的需求，由發達地區為此多支付一些和諧成本，將流浪未成年人盡量按照需要納入城市的各項救助制度、救助設施和救助機構中。

——變常規教育為特殊教育。

深圳市少年兒童救助保護中心唐榮生認為，追加對流浪未成年人的教育是必要和急需的，然而把他們重新納入傳統正規的國民教育不太現實。切實可行、行之有效的途徑應是根據他們各自特點和興趣愛好，由勞動技能部門對其進行諸如美容、烹飪、按摩等技能培訓，使其回歸社會時有立足的一技之長。

——變機動管理為制度管理。

廣州市救助站城區分站站長徐福憲指出，目前，流浪兒童救助保護工作的主要依據是《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《救助管理辦法》和《救助管理辦法實施細則》。這些法律法規對流浪少年救助保護，特別是救助管理站和少年兒童救助保護中心所應履行的職責職能以及具體定位未予明確。對管理帶有輕微違法犯罪現象的少年兒童，沒有明確可采取的手段和方法。各地救助站都是在實踐中探索處理辦法，政府有關部門應盡快細化這些法規制度，使對未成年人的救助工作從機動管理變為制度管理。

——變單一救助為多重救助。

北京市未成年人救助中心主任杜國仕指出，救助站的實踐工作已表明，由救助站工作人員單一角色介入救助管理，有一定的局限性，建立專職社會工作者制度和志愿者制度，使用社工、義工等多重角色參與未成年人社區矯正工作是一條簡單可行的管理途徑。

——變事后救助為預警救助。

洪大用指出，為了對未成年人的救助從事后救助變為預警救助，應充分發揮社區居委會及其他社區群眾組織的日常協助作用。發動這些組織協助政府部門了解社區內流浪兒童、失足青少年、單親家庭子女、貧困家庭子女的具體情況，并對這些特殊未成年人給予更多的關愛與幫助，防止出現新的流浪未成年人。

此外專家認為，政府部門應建立流浪未成年人信息管理系統，摸底調查，加強流入地與流出地政府的配合，依法強化外來未成年人父母或其他監護人的監護職責，對不履行監護職責者嚴肅追究其法律責任。(記者 李舒 陳冀 季明)