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按照“城市人口承載力極限”研究，為對人口規(guī)模進行調控而制定嚴格的人口控制政策，顯然是不合時宜的。應通過產(chǎn)業(yè)結構調整，通過選擇企業(yè)并依據(jù)區(qū)域定位建立企業(yè)準入制度，去調控人口規(guī)模和質量。
上篇認為，由于人口合理分布是以區(qū)域人口承載力為基礎的，對其影響因素的分析也解釋了我國人口分布變化的實情：對已經(jīng)進入工業(yè)化中期的中國來說，“胡煥庸線”的基本規(guī)律在七十年的發(fā)展后仍基本不變，不是說明自然條件是人口流動和分布的直接決定因素，而是因為經(jīng)濟規(guī)模的空間分布仍然向東南傾斜，從而帶動人口規(guī)模的空間分布如此——實際上如果中國經(jīng)濟規(guī)模和人口規(guī)模的空間分布協(xié)調的話，東南一隅還可以容納更多的人，未來“胡煥庸線”規(guī)律描述的人口分布向東南傾斜的情況可能也應該更突出。
區(qū)域人口承載力與發(fā)展方式的選擇
既然人口承載力的決定因素是以就業(yè)為主的經(jīng)濟因素，經(jīng)濟規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結構決定了區(qū)域的就業(yè)狀況，那經(jīng)濟規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結構由誰決定？通過進一步分析發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結構所決定的就業(yè)狀況，在一定程度上是與區(qū)域發(fā)展方式密切相關的。
依據(jù)人口與經(jīng)濟系統(tǒng)關系，可將區(qū)域發(fā)展方式分為“消費偏好型”和“生產(chǎn)偏好型”。兩種不同的發(fā)展方式具有不同的人口狀態(tài)。區(qū)域選擇不同的發(fā)展方式，必然有不同的人口承載力。在“消費偏好型”區(qū)域，人口系統(tǒng)的福利是主導性目標，經(jīng)濟系統(tǒng)的收益是以消費的增加為主要動力的，而消費的增加則依賴于人——必須有更多的常住人口，才可能帶來更多的消費，才可能使地方政府征到更多的稅。即以消費環(huán)節(jié)為主的稅收特征對政府吸引人口遷入該區(qū)構成了良好的正向激勵，我們把這種方式稱之為“消費偏好型發(fā)展方式”，這種方式體現(xiàn)了對作為消費者的人口的高度重視。在整個經(jīng)濟發(fā)展循環(huán)中，政府是經(jīng)濟活動規(guī)則的制定者、就業(yè)政策的促進者、人口和社會福利的推動者，同時也是一個有獨立利益訴求的主體。以就業(yè)為主的經(jīng)濟因素成為吸引人口積聚的決定性因素，地方政府必須通過若干重要環(huán)節(jié)的作為，強化這種經(jīng)濟因素的影響。換言之，在人口和經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)中，消費是人口系統(tǒng)福利增加的標志，也是刺激經(jīng)濟系統(tǒng)收益增加的作用點，就業(yè)則是經(jīng)濟系統(tǒng)收益向人口系統(tǒng)福利轉移的關鍵因素。但由于單純的市場行為是很難實現(xiàn)經(jīng)濟系統(tǒng)福利向人口系統(tǒng)充分轉移的，企業(yè)改進技術和提高生產(chǎn)效率的努力有減少對勞動力使用的傾向，而勞動工資水平的提高則需要通過非市場因素的干預，即在實現(xiàn)良性循環(huán)中，地方政府的作為空間是比較大的。與“消費偏好型”發(fā)展方式正好相反，選擇“生產(chǎn)偏好型”發(fā)展方式的區(qū)域，地區(qū)稅收更偏重生產(chǎn)環(huán)節(jié)，由此構成了政府強調生產(chǎn)而非消費的發(fā)展特性，在這種發(fā)展方式下，政府更看重企業(yè)和能帶來投資的“富人”，其次是作為勞動者的人，而并不籠統(tǒng)歡迎作為消費者的人——所謂“要人手不要人口”。
“消費偏好型”發(fā)展區(qū)域的地方政府大多采取主要在消費環(huán)節(jié)征稅(包括物業(yè)稅、消費稅等)的制度，定居人口增加意味著政府財源的增加，這使地方政府有強烈的意愿吸引人口遷入；而區(qū)域以“生產(chǎn)偏好型”方式發(fā)展的，則征稅以生產(chǎn)環(huán)節(jié)為主，在地方財政收入主要依靠來自生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的增值稅的財稅體制下，企業(yè)繳稅是地方政府的主要收入來源。地方政府會采用各種方式吸引企業(yè)，包括低價出讓工業(yè)用地以吸引投資，由此帶來GDP增長、財政收入增長和就業(yè)崗位的增加。
如前所述，人口承載力受以就業(yè)為主的經(jīng)濟因素的制約。由于區(qū)域會在“生產(chǎn)偏好型”和“消費偏好型”發(fā)展方式之間作出選擇，則將會有不同的經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟結構，也就決定了不同的就業(yè)狀況，因此區(qū)域的人口承載力必將不同，隨之將有不同的人口分布。因此，人口能否合理分布或者說人口承載力關鍵取決于區(qū)域對發(fā)展方式的選擇。如果采取“生產(chǎn)偏好型”發(fā)展方式，必然導致過分強調人手，在經(jīng)濟結構中偏向能產(chǎn)生大量就業(yè)崗位的產(chǎn)業(yè)，人口承載力也將不斷提高。
基于人口承載力影響分析的區(qū)域人口調控思路
綜上所述，自然地理角度的資源環(huán)境承載力是無法解釋北京市常住人口已超過人口承載力卻沒有產(chǎn)生任何危機這一現(xiàn)象的。因此如果按照現(xiàn)有的“城市人口承載力極限”研究，為對人口規(guī)模進行調控而制定嚴格的人口控制政策顯然是不合時宜的。事實上，對類似于北京這樣的城市而言，其生命中不可承受之重，并非膨脹的人口，而是錯誤的城市發(fā)展方式。北京人口增長近年遠超規(guī)劃，主要既不是人口管理做得不好，也不是城市規(guī)劃做得不好，而在于實現(xiàn)城市規(guī)劃及人口目標所依據(jù)的條件——按正確的城市發(fā)展方式發(fā)展經(jīng)濟，現(xiàn)實中沒有得到有力執(zhí)行。這其實也是當前包括上海、廣州、武漢在內(nèi)的許多區(qū)域性中心城市共同存在的問題。由于人口承載力上限關鍵在于區(qū)域發(fā)展方式所決定的經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟結構，尤其是就業(yè)狀況，并不是自然地理角度的資源環(huán)境，這就為調控區(qū)域的人口規(guī)模提供了全新的思路：從影響人口承載力的經(jīng)濟因素入手，對產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結構等經(jīng)濟因素的調整才能夠真正調控區(qū)域人口規(guī)模并在調控中兼顧基本公共服務均等化目標。正確的管理手段是通過宏觀的產(chǎn)業(yè)調整，控制微觀企業(yè)及控制就業(yè)，使人口在類似北京、上海等城市分布的主觀動力減弱。具體可從以下方面展開：
從宏觀層面，可制訂與區(qū)域定位相關聯(lián)的產(chǎn)業(yè)支持和限制政策，通過產(chǎn)業(yè)結構調整，調控人口規(guī)模和質量。產(chǎn)業(yè)是區(qū)域功能的經(jīng)濟支柱，相關的產(chǎn)業(yè)發(fā)展將為區(qū)域功能的實現(xiàn)提供多方面的支撐，區(qū)域發(fā)展的巨大投入、人才集聚、資本集聚、信息集聚等等，都需要有雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎，因此，在區(qū)域功能準確定位的基礎上，確定應該支持發(fā)展和限制的產(chǎn)業(yè)，以及需要采取具體的實際手段調整產(chǎn)業(yè)結構，才能達到調控人口總量，引導人口有序流動的目的。通過選擇產(chǎn)業(yè)來間接選擇人口，使區(qū)域人口的規(guī)模、質量和結構與之匹配和優(yōu)化。至于應該發(fā)展和限制哪些產(chǎn)業(yè)，是需要在區(qū)域功能準確定位基礎上，從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的角度作出深入研究的，需要從制訂重點支持的產(chǎn)業(yè)體系目錄、設定土地資源的利用效率標準、能源及水資源的利用效率標準等工作上多方面做深入和科學的研究和探索。
從微觀層面，通過選擇企業(yè)來調控區(qū)域人口，依據(jù)區(qū)域定位建立企業(yè)準入制度。該項措施主要聚焦在產(chǎn)業(yè)結構調整下的微觀層面。從根本上來說，企業(yè)準入是落實區(qū)域定位的根本保障。目前由于北京及多數(shù)中心城市選擇發(fā)展“生產(chǎn)偏好型”城市，決定了地方政府在引進產(chǎn)業(yè)時，往往注重的是企業(yè)所帶動的就業(yè)以及企業(yè)所提供的稅收，加之GDP是政績考核的主要指標，因此，區(qū)域對企業(yè)基本是照單全收，并未考慮企業(yè)是否切合區(qū)域定位，并無企業(yè)準入制度，企業(yè)增加，就業(yè)增加，由此區(qū)域人口承載力提高。因此，人口規(guī)模超過人口承載力及調控均不在事后的人口管理，而應在企業(yè)準入造成的源頭性人口需求，人口管理是無力矯正經(jīng)濟因素所帶來的問題的。因而，約束就業(yè)增長應是當前控制人口增量的重心，按區(qū)域定位對企業(yè)準入制定規(guī)則以“約束數(shù)量，提高質量”，是控制就業(yè)增長及提升區(qū)域發(fā)展品質最有力的途徑。
綜合而言，面對人口壓力，面對區(qū)域人口承載力不斷被突破，應轉變對人口承載力的傳統(tǒng)認識，從經(jīng)濟因素入手，這才是緩解人口壓力的正確方向，而不是動輒就“限制人口”。在市場經(jīng)濟條件下，任何一個區(qū)域如果試圖以行政手段阻止人口的增長或把人口控制在某一預期的數(shù)量以下，都是不可能的，除非倒回計劃經(jīng)濟的時代。任何區(qū)域都不可能搞出一個“隔離墻”，不可能光憑行政手段來完全堵住人口的正常流動。更何況，一個在21世紀邁向現(xiàn)代化的大國，公民的自由遷徙要看國家的利益安排布局，而不能看威權管制。
人口壓力的解決，只能靠經(jīng)濟手段、市場機制形成的經(jīng)濟上的“隔離墻”，區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展自然會對人口的增減、出入產(chǎn)生調控作用，對人口從數(shù)量、質量和結構上進行優(yōu)化調控，應在對區(qū)域準確定位的基礎上，更多依靠市場的力量。一言以蔽之，人口壓力的解決，人口調控目標的實現(xiàn)，應更多通過市場間接地實現(xiàn)，最終，在區(qū)域進行合理功能定位的基礎上，形成“政府調控產(chǎn)業(yè)，市場選擇崗位，個人決定去留”的人口間接調控機制。