中國的城市環境保護
國家環境保護總局
2005年6月2日
城市是人類社會政治、經濟、文化、科學教育的中心，經濟活動和人口高度密集，面臨巨大的資源與環境壓力。2004年中國共有建制城市661個，城市面積占全國土地總面積的6%，城市人口占全國人口的41.7%。我國城市化水平不斷提高，進入快速增長期，城市化率從1993年的28%提高到了2004年的41.7%，11年提高了13.7個百分點。目前我國國內生產總值的65.5%、第二產業增加值的64%和第三產業增加值的86%都來自城市。
中國城市化水平的高速發展給城市環境帶來了巨大的資源與環境壓力，中國政府一貫將城市環境管理作為環境保護工作的重點。
一、中國城市環境污染防治工作狀況
1、城市大氣污染防治狀況
改革開放以來，中國城市政府通過改善能源結構，提高清潔能源使用率，推廣集中供熱，強化工業結構調整、污染企業搬遷和污染治理工作，加強機動車尾氣控制和揚塵污染控制等大氣污染防治措施，在城市經濟持續快速增長和城市化進程不斷加快的情況下，城市空氣環境質量沒有出現嚴重惡化，主要城市空氣質量基本保持穩定，部分城市空氣質量有所改善。1999年至2004年5年間，全國城市空氣質量達到二級標準的城市比例從33.1%提高到38.6%，空氣質量劣于三級的城市比例從40.5%下降到20.3%。
2、城市水污染防治狀況
中國城市政府深入開展重點流域、水域和飲用水源污染防治和保護工作，加強城市工業結構調整、污染企業搬遷和企業污水排放治理，加強市區河道環境綜合整治，進一步改善水源保護區水質狀況，確保飲用水源的環境質量和安全。47個環保重點城市的集中式飲用水源地水質總體良好，飲用水源地水質達標率基本穩定，53%的城市全年水質100%達標，70.2%的城市全年水質達標率大于80%（水質優良）， 1999年至2004年5年間，47個環保重點城市的工業廢水排放達標率從83.6%提高到91.53%；水域功能區達標率從89.49%提高到93.95%。
47個環保重點城市生活污水處理率不斷提高，從1999年的24.7%提高到2004年53.6%，5年提高了28.9個百分點。
3、城市噪聲、固體廢棄物和輻射污染防治狀況
中國城市聲環境質量總體良好。2000-2004年度的監測數據表明，城市聲環境質量有所改善。84.4%的城市道路交通聲環境質量較好，61.9%的城市區域聲環境質量較好。但仍有一部分城市的聲環境處于中度和較重的污染。
城市生活垃圾等固體廢棄物產生量逐年上升，但能達到無害化處理的量偏低，固體廢棄物造成的直接和間接污染問題普遍存在。2004年全國生活垃圾清運量超過1.5億噸，比1993年增加70%以上;城市生活垃圾無害化處理率比1993年提高約30個百分點。
2004年度全國輻射環境監測網環境γ輻射空氣吸收劑量率監測結果表明，10多個省、市轄區內環境γ輻射空氣吸收劑量率在天然放射性水平調查時的本底水平值范圍內。絕大部分基站周圍建筑物室內及環境敏感點的電磁輻射水平均符合國家標準。
二、中國城市環境管理主要措施
（1）環境保護目標責任制
地方各級人民政府對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。以簽訂責任書的形式，具體規定市長、縣長在任期內的環境目標和任務。
（2）城市環境綜合整治與城市環境綜合整治定量考核
國家環境保護總局于1989年開始在全國重點城市實施城市環境綜合整治定量考核制度（簡稱“城考”）。到目前為止，全國參與“城考”的城市已達500個，占全國城市總數的76%。由國家環?？偩种苯涌己说挠?13個國家環境保護重點城市。自2002年起，國家環?？偩置磕臧l布《中國城市環境管理和綜合整治年度報告》。
（3）創建國家環境保護模范城市活動
1997年，國家環境保護總局在全國開展了創建環境保護模范城市的活動。截至目前，國家環保總局共命名了47個國家環境保護模范城市和3個國家環境保護模范城區。其中，副省級城市10個，地級市20個，縣級市17個，直轄市城區3個，形成膠東半島威海模范城市群、長江三角洲蘇州、常州模范城市群。全國正在申請創模的城市和城區超過一百個。
（4）城市空氣質量報告制度
1997年首先在包括北京、上海、重慶、大連、廈門在內的13個重點城市發布城市空氣質量周報。2000年開始在中央電視臺和各大報紙發布全國40個重點城市的空氣質量日報。目前，113個國家環境保護重點城市全部實施了空氣質量報告制度，并有部分城市開展了空氣環境質量預報工作。
三、中國城市環境保護面臨的主要問題
1、粗放型的經濟增長方式和城市人口的不斷增長加劇城市的環境壓力
中國城市經濟一直保持高速增長態勢，并且長期以來延續的是一種“高投入、高消耗和高排放”的粗放式增長模式，城市化進程的加快，城市人口的增加，人民生活水平的提高和消費升級，都給原本趨緊的城市資源、環境供給帶來更大的壓力，一些城市污染物排放總量超過環境容量，保護和改善城市環境質量的任務十分艱巨。
2、城市環境現狀和改善的進度尚不能滿足公眾的要求
目前，影響中國城市空氣質量的首要污染物是顆粒物，根據2004年500個“城考”城市的統計結果，有290個城市的環境空氣質量達不到國家環境空氣質量二級標準（居住區標準），有119個城市超過三級標準；有50個城市的水環境功能區水質達標率低于50%，一部分城市的飲用水水源水質尚達不到標準；垃圾圍城、機動車污染、噪聲擾民、揚塵污染、油煙污染等環境問題，已成為城市居民環境投訴最多的問題，直接影響城市居民的生活質量。
3、城市環境基礎設施尚難支撐城市的可持續發展
中國城市環境基礎設施建設相當薄弱。根據2004年“城考”的500個城市的統計結果，全國城市生活污水處理率平均僅為32.33%,有193個城市的生活污水集中處理率為零；全國城市生活垃圾無害化處理率平均為57.76%,有160個城市的生活垃圾無害化處理率為零。全國危險廢物集中處理率（特指醫療垃圾集中處理率）平均為60.44%，有155個城市的危險廢物集中處理率為零。
4、出現一系列新的環境問題
一是城市環境污染邊緣化問題日益顯現。城市周邊地區的水體（包括地表水和地下水）、土壤、大氣污染問題突出，影響了城市區域和城鄉的協調發展。二是機動車污染問題嚴峻。中國已經成為世界汽車第四大生產國和第三大消費國，2004年汽車保有量達到2742萬輛。三是城市生態失衡問題加重，出現“城市熱島”、“城市荒漠”等問題。城市自然生態系統退化，進一步降低了城市自然生態系統的環境承載力，加劇了資源環境供給和城市社會經濟發展的矛盾。
四、中國城市環境保護的主要對策
1、以城市環境容量和資源承載力為依據，制定城市發展規劃
一是從區域整體出發，統籌考慮城鎮與鄉村的協調發展；二是調整城市經濟結構，轉變經濟增長方式，發展循環經濟；三是統籌安排和合理布局區域基礎設施，實現基礎設施的區域共享和有效利用；四是把合理劃分城市功能、合理布局工業和城市交通作為首要的規劃目標
2、提高城市環境基礎設施建設和運營水平，積極推進市場化運行機制。
加大環境投入，提高城市環境基礎設施建設和運營水平。在繼續發揮政府主導作用的同時，要重視發揮市場機制的作用，充分調動社會各方面的積極性，積極推進投資多元化、產權股份化、運營市場化和服務專業化。
3、實施城鄉一體化的城市環境生態保護戰略
統籌城鄉污染防治工作，防止將城區內污染轉嫁到城市周邊地區，走城市建設與生態建設相統一、城市發展與生態環境容量相協調的城市化道路。
4、繼續深化城市環境綜合整治
將“城考”作為提高城市可持續發展能力的基本手段，全面加強城市環境綜合整治。增加污染排放強度和資源生態效率、促進城市經濟增長方式轉變的指標，增加與群眾生活密切相關的環境問題和群眾的滿意度的內容，增加強化環保統一監督管理、提高環境保護的能力建設的內容等。
6、繼續創建國家環境保護模范城市
鼓勵、支持全國各地，特別是中西部地區、33211重點流域區域以及國家環保重點城市政府把“創?！弊鳛槁鋵嵖茖W發展觀、構建和諧社會的重要載體，積極組織創建活動；已獲得國家環保模范城市稱號的城市要持續改進，繼續創建資源能源最有效利用、廢物排放量最少、生態環境良性循環、最適合人類居住的生態市。
五、2004年中國城市環境管理和綜合整治年度報告情況
2004年全國正式上報“城考”結果的城市達到500個，占全國城市總數的76%。國家新增考核的環保重點城市66個，公布“城考”結果的城市從原來的47個增加到113個。國家首次公布各省、自治區對所轄市的“城考”排名結果。
分析2004年全國500個城市的“城考”結果，國家環保重點城市和國家環保模范城市“城考”得分大多在省內排序靠前；中小城市（包括縣級市）得分相對偏低，排序靠后，主要是中小城市、縣級市環境基礎設施建設相對滯后。新曾66個國家環保重點城市中，生活污水集中處理率為“0”、生活垃圾無害化處理率為“0”、城市危險廢物集中處理率（特指尚未建成醫療廢物集中處置裝置）為“0”的城市分別為11個、7個和17個。
原47個重點城市中的絕大多數2004年單位工業增加值污染物排放強度低于2003年，部分城市下降幅度較大。與2003年相比，化學需氧量、二氧化硫、煙塵、粉塵和固體廢棄物排放強度下降的城市分別為36個、36個、34個、33個和36個。
2004年，113個國家環保重點城市空氣污染指數最小的10 個城市依次是：北海、?？?、湛江、克拉瑪依、珠海、日照、桂林、福州、泉州、長春；城市空氣污染指數最大的10個城市依次是：臨汾、陽泉、大同、金昌、宜賓、株洲、重慶、焦作、長治、攀枝花。
2004年國家環境保護總局共命名了11個國家環保模范城市和1個國家環保模范城區。對22個國家環境保護模范城市進行復查。張家港、昆山、常熟、青島、威海、中山和廈門等7個城市成為首批通過復查的國家環保模范城市，汕頭市被責令限期整改。
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