2006年全國耕地面積為18.27億畝,比上年度末縮減了460.2萬畝;國務(wù)院要求18億畝耕地?cái)?shù)必須保持到2020年。

國土資源部最新公布的2006年度全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，截至2006年10月31日，全國耕地面積為18.27億畝，比上年度末縮減了460.2萬畝，人均耕地減至1.39畝。

溫家寶總理在今年的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯(cuò)誤；并特別指出，一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。

目前來看，按照中央要求守住紅線的壓力似乎又加大了。

階段性規(guī)劃一退再退

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近二十多年來，我國耕地?cái)?shù)量呈現(xiàn)不斷減少態(tài)勢。1986～1995年間，僅建設(shè)占地便使耕地減少1.45億畝，相當(dāng)于韓國耕地總量的4倍。1996～2006年間凈減少1.23億畝，平均每年凈減少1230萬畝。

盡管我國實(shí)行了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，凍結(jié)審批、嚴(yán)查、垂直管理、建立土地督察制度，但耕地保有規(guī)劃屢被打破。以1996年為基期的第二輪全國土地利用總體規(guī)劃曾確定，2000年的耕地保有量為19.4億畝，2010年的耕地保有量要控制在19.2億畝。而剛到2000年，全國耕地保有量就減少到19.2365億畝，突破“底線”1635萬畝；在此情形之下，在“十五”開局之年，2010年保有19.2億畝耕地的目標(biāo)被迫“提前”到2005年，結(jié)果到2005年，全國耕地只剩下18.31億畝；到2006年，再減少到了18.27億畝，直逼18億畝耕地保有量這一紅線。

據(jù)國土資源部中國土地勘測規(guī)劃研究院副院長謝俊奇介紹，18億畝這個(gè)數(shù)字是經(jīng)過有關(guān)部門科學(xué)測算過的。預(yù)計(jì)到2020年，中國人口有可能達(dá)到16億，考慮到我國的人均消耗糧食量、耕地質(zhì)量，以及平均畝產(chǎn)等要素，要保障糧食安全，18億畝是一個(gè)底線，絕不能突破。

正因如此，原本計(jì)劃在2006年下半年出臺的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2006年9月第149次國務(wù)院常務(wù)會議作出了暫緩批準(zhǔn)的決定。謝俊奇表示，“原來規(guī)劃做的是到2010年保持18億畝耕地的要求，現(xiàn)在國務(wù)院要求這一耕地?cái)?shù)保持到2020年。”這意味著自2007年到2020年，耕地最大凈減少量不能超過2700萬畝，即年均不到200萬畝。如果對照剛剛公布的2006年全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果明細(xì)：建設(shè)占用耕地387.8萬畝、災(zāi)毀耕地53.8萬畝、生態(tài)退耕509.1萬畝、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地60.3萬畝，這四項(xiàng)影響耕地?cái)?shù)量的主要因素共減少耕地1011萬畝；同期土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地550.8萬畝，補(bǔ)充與減少耕地相抵，全國耕地面積比上年度末凈減少460.2萬畝，盡管2006年的耕地凈減少量已經(jīng)降至“十五”期間年均凈減少耕地量的1/4，但要守住紅線，今后14年的耕地減少量還需要在此基礎(chǔ)上減半。同時(shí)，還需確保國家仍將保持較快增長勢頭的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理用地需求。

“退耕還林”成為耕地減少重要因素

對于空前艱巨的耕地保護(hù)任務(wù)，國土資源部規(guī)劃司負(fù)責(zé)人表示，必須在18億畝必保的基點(diǎn)上把握好新的平衡。

例如退耕還林總量和節(jié)奏的調(diào)整。國土資源部有關(guān)人員指出，在影響耕地?cái)?shù)量的四大因素（建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地）中，退耕還林已經(jīng)成為影響耕地保護(hù)的最主要因素之一，即便是在退耕還林?jǐn)?shù)大大減少的2006年，退耕還林減少耕地?cái)?shù)量仍占了全年耕地減少數(shù)量的一半。

據(jù)國家林業(yè)局公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，退耕還林工程從1999年實(shí)施以來，截至2005年底，全國累計(jì)完成退耕還林任務(wù)3.44億畝，其中退耕地造林1.35億畝，這一數(shù)字遠(yuǎn)大于1996～2006年間1.23億畝的耕地凈減少數(shù)。

而2006年全國耕地面積凈減少數(shù)量下降到460.2萬畝，耕地凈減少勢頭趨緩，國土資源部地籍司有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，也正是因?yàn)樯鷳B(tài)退耕面積的大幅下降——2006年全國生態(tài)退耕面積509.1萬畝，比“十五”年均退耕1613萬畝減少了68%。整體來看，這位負(fù)責(zé)人認(rèn)為，生態(tài)退耕減少耕地面積大且不能得到有效補(bǔ)充，是耕地減少的主要因素。

正因?yàn)榇耍诔仕蛧鴦?wù)院的2006年度全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果報(bào)告中，明確指出“如何合理安排好退耕還林計(jì)劃，將是確保不越過18億畝耕地這條紅線面臨的突出問題”。

盡管2006年的退耕還林?jǐn)?shù)量已經(jīng)因?yàn)楸Ｗo(hù)耕地而大量減少，但這似乎并沒在上下形成共識。在今春“兩會”上，一位西部省區(qū)代表指出，近幾年在全國糧食單產(chǎn)下降、總產(chǎn)量下降15.9%的情況下，在退耕還林主戰(zhàn)場的西部地區(qū)糧食畝產(chǎn)卻有所上升，總產(chǎn)量僅下降6.3%，一些地方還實(shí)現(xiàn)了減地不減收。

針對國家因糧食問題調(diào)整退耕還林的做法，有代表并不認(rèn)同，認(rèn)為退耕還林任務(wù)不但不能減少，還得加大點(diǎn)力度才行。

對此，謝俊齊認(rèn)為，也許單獨(dú)來看，生態(tài)退耕或者農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地，都有其合理性，但在生態(tài)恢復(fù)和保護(hù)耕地方面，有關(guān)部門需進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)考慮。

國土資源部咨詢研究中心副主任劉文甲指出，退耕還林、還草中，有多少耕地是沒有必要退的，這個(gè)問題應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注。

他認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境建設(shè)是利國利民的大好事，但是，對在生態(tài)環(huán)境建設(shè)以及對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中放棄大量耕地的做法有異議。他說，在執(zhí)行政策的過程中，把這兩者與保護(hù)耕地對立起來是不對的。

在他看來，種田比較效益低是事實(shí)，但解決問題的思路應(yīng)當(dāng)是積極找措施想辦法，怎樣讓種地的效益別那么低，而不是犧牲耕地。生態(tài)建設(shè)和環(huán)境綠化、美化，也不應(yīng)當(dāng)與耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)相悖。

謝俊齊認(rèn)為，經(jīng)過“十五”期間大規(guī)模的退耕還林，在“十一五”期間，可能會保持平均每年幾百萬畝的退耕量，再之后，就不應(yīng)該再大規(guī)模退耕。更多的精力應(yīng)該投入到保證退耕的質(zhì)量，鞏固退耕的成果上去。

近幾年退耕還林增加的3億多畝的林草植被，絕大多數(shù)仍是幼林、未成林，如果管護(hù)不好，存活率將難以保證。尤其是西北地區(qū)，自然條件差，干旱少雨，樹木一般難存活，謝俊齊建議，應(yīng)該完善后期管護(hù)制度，建立長效機(jī)制。

在“退耕還林”成為耕地減少重要因素的當(dāng)前，如何協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)、土地使用效率及耕地保有底線之間的關(guān)系，便顯得至關(guān)重要。

警惕土地違法向中西部轉(zhuǎn)移

除了退耕還林的影響，謝俊齊提醒說，在目前的政府考核和財(cái)政等制度沒有得到根本改變之前，地方政府為追求政績與財(cái)政收入增長促使投資高增長的沖動依然很高。預(yù)計(jì)去年各地違規(guī)上新項(xiàng)目的問題仍可能在今年延續(xù)，這不但將使得中央調(diào)控措施的效果打折扣，還會危及耕地保護(hù)。

2006年，國務(wù)院對土地違法繼續(xù)保持高壓態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全年部省兩級直接立案公開查處的力度明顯加大，共收繳土地15萬畝。此外，還多次開展專項(xiàng)行動，重點(diǎn)查處了違反土地利用總體規(guī)劃和國家產(chǎn)業(yè)政策批地、非法占用耕地等違法用地行為。但令人憂慮的是，盡管采取了各種措施，違法用地仍數(shù)量較大。

此次公布的2006年土地利用變更調(diào)查顯示，2006年當(dāng)年建設(shè)占用耕地面積中未批先建的有55萬畝，數(shù)量仍然可觀。

一些地方政府尤其是市、縣政府為招商引資、出政績，背后支持、默許土地違法的現(xiàn)象仍然存在。國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶指出，2006年全國發(fā)現(xiàn)的土地違法行為及立案查處的土地違法案件，無論從案件數(shù)量，還是涉及的面積，都較2005年有大幅度上升。而且，其中查處的當(dāng)年新發(fā)生違法行為、當(dāng)年發(fā)生立案的案件及其所涉及的土地面積，上升幅度更大。全年共發(fā)現(xiàn)土地違法行為13萬多件，涉及土地面積近150萬畝。

謝俊齊指出，還要警惕當(dāng)前土地違法出現(xiàn)的“梯度西進(jìn)”新動向。一些較大規(guī)模的違法用地隨著一些工業(yè)項(xiàng)目向中西部轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，一些中西部地區(qū)盲目照搬東部的做法，為了上項(xiàng)目不惜亂占濫用耕地。一些地方政府在沒有土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃的情況下，擅自向開發(fā)商承諾提供大量土地進(jìn)行成片開發(fā)，有的一個(gè)協(xié)議就提供四五十平方公里的土地。

對部分城市的執(zhí)法檢查結(jié)果印證了謝俊齊的擔(dān)心。近幾年東部部分城市違法用地面積占新增建設(shè)用地面積的5%～10%左右，而中西部地區(qū)部分城市違法用地面積占新增建設(shè)用地面積的50%左右。

開源節(jié)流確保“紅線”

盡管保衛(wèi)耕地任務(wù)很艱巨，但謝俊齊認(rèn)為，不能眼睛只盯著耕地，應(yīng)該從內(nèi)部挖潛、加強(qiáng)土地整理等方面著眼，既要節(jié)流，還要開源，逐步建立起集約節(jié)約利用土地的機(jī)制。

首先，從土地整理來看，據(jù)國土資源部頒布實(shí)施的《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》，確定全國土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地的潛力為2.01億畝。2006年，耕地減少趨緩，與通過土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充了550.8萬畝耕地密不可分。而整個(gè)“十五”期間，全國補(bǔ)充耕地2140萬畝，超過了建設(shè)占用耕地和災(zāi)毀耕地（耕地減少的四大因素之二）之和，確保了耕地總量沒有因建設(shè)占用而虧減。如果再加上“十一五”期間退耕還林規(guī)模不再持續(xù)“十五”期間的退耕規(guī)模的話，守住紅線的壓力將大為減輕。

其次，從內(nèi)部挖潛來看，據(jù)致公黨中央在今年“兩會”的提案，全國共有各類閑置土地合計(jì)395萬畝，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7.8%。而據(jù)估算，我國城鎮(zhèn)土地也至少還有40%的潛力。我國農(nóng)村人均居民點(diǎn)用地218平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家規(guī)定的150平方米的上限。各地工業(yè)園區(qū)、國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和大大小小的工礦企業(yè)用地，也有內(nèi)涵挖潛的巨大空間。

第三，從嚴(yán)把土地閘門，行政執(zhí)法來看，國土資源部已經(jīng)設(shè)計(jì)了一系列新政策來保護(hù)耕地，規(guī)范土地管理，最大程度地減少因用地行為導(dǎo)致的耕地減少。據(jù)報(bào)道，2006年1～11月，國家清理出一大批違規(guī)用地項(xiàng)目。全國立案7.74萬件，涉案面積89.4萬畝，同比增加了78.2%。

國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2007年將按照《省級人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》要求，對各省（區(qū)、市）當(dāng)年耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況實(shí)行檢查，嚴(yán)格落實(shí)土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任制。（文/《瞭望》新聞周刊 記者唐敏）