三、電力節(jié)能減排工作存在的問題及政策建議

    （一）當(dāng)前電力節(jié)能減排工作存在的主要問題

    當(dāng)前電力節(jié)能減排正處于從行政手段向市場化方式過渡階段，前期工作主要由中央政府主導(dǎo)和以行政手段為主，通過層層分解節(jié)能減排指標(biāo)推動地方政府和企業(yè)實施，對于快速取得成效、實現(xiàn)短期目標(biāo)起到了決定性的作用。但電力行業(yè)節(jié)能減排工作是一項系統(tǒng)工程，需要結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新、政府調(diào)控、市場調(diào)節(jié)、行業(yè)自律和加強(qiáng)監(jiān)管等多方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同推動，特別是如果缺乏市場推動力和企業(yè)主動性，將難以繼續(xù)深化。所以總體看，我國電力節(jié)能減排當(dāng)前存在的最大問題是缺乏使節(jié)能減排持續(xù)有效工作的長效機(jī)制，比較突出的表現(xiàn)在以下幾個方面：

    1、地方電力結(jié)構(gòu)調(diào)整力度不夠。在關(guān)停小火電機(jī)組工作上，中央發(fā)電集團(tuán)發(fā)揮了積極的作用。2007年已關(guān)停的小火電機(jī)組中，總?cè)萘空既珖?0%左右的五大中央發(fā)電集團(tuán)共關(guān)停878萬千瓦，占當(dāng)年關(guān)停總量的61.06%，而占總?cè)萘拷?0%的其它企業(yè)關(guān)停小火電機(jī)組只有560萬千瓦，占關(guān)停總量的38.94%。按照國家“十一五”小火電關(guān)停目標(biāo)規(guī)劃，地方電力企業(yè)承擔(dān)著“十一五”關(guān)停5000萬千瓦目標(biāo)中近3000萬千瓦的主要關(guān)停責(zé)任，目前距離完成“十一五”關(guān)停目標(biāo)有著相當(dāng)大的差距，需要采取切實措施調(diào)動地方電力企業(yè)積極性，促使其主動、及時關(guān)停小火電機(jī)組，確保關(guān)停目標(biāo)的如期實現(xiàn)。

    2、沒有很好反映資源稀缺性和環(huán)境成本的電價機(jī)制。降低能源消耗強(qiáng)度和加強(qiáng)污染治理，實現(xiàn)“十一五”節(jié)能環(huán)保約束性目標(biāo)，從根本上實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，應(yīng)該考慮借助價格等市場手段，通過電價政策把能源資源環(huán)境的稀缺程度、環(huán)境損害成本和供求關(guān)系合理反映在市場價格體系上，以利于引導(dǎo)和推動節(jié)能減排。但當(dāng)前電價不僅不能及時反映資源價格的變化（如煤炭和油氣價格的大幅上漲），而且受其它因素影響，理順電價機(jī)制的難度還在加大。目前我國物價水平上漲壓力較大，2007年物價總體水平明顯上升，全年居民消費價格指數(shù)（CPI）上漲4.8%，漲幅比上年提高3.3個百分點。而據(jù)理論測算，1%的電力價格上漲將引起物價總水平0.089%的上漲幅度，在通貨膨脹壓力較大的情況下要進(jìn)一步完善成本價格形成機(jī)制，建立反映資源價格的電價機(jī)制的難度較大。

    3、沒有建立統(tǒng)一的電力節(jié)能減排指標(biāo)體系。國家高度重視節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核，《單位GDP能耗統(tǒng)計指標(biāo)體系實施方案》、《單位GDP能耗監(jiān)測體系實施方案》、《單位GDP能耗考核體系實施方案》和《主要污染物總量減排統(tǒng)計辦法》、《主要污染物總量減排監(jiān)測辦法》、《主要污染物總量減排考核辦法》已于2007年11月出臺。但具體到電力行業(yè)，電力節(jié)能減排信息統(tǒng)計的基礎(chǔ)工作比較薄弱，至今尚未建立起科學(xué)、統(tǒng)一的節(jié)能減排指標(biāo)體系和有效的統(tǒng)計監(jiān)測體系，部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、時效性差，行業(yè)能耗和污染物減排統(tǒng)計制度尚不完善。

    4、節(jié)能減排長效監(jiān)督機(jī)制尚不完善。去年以來，國家強(qiáng)化了政策措施的執(zhí)行力，加強(qiáng)對電力節(jié)能減排工作進(jìn)展情況的監(jiān)督和檢查，但采取的多是短期、突擊性的專項檢查行動，如電價專項檢查、高耗能高污染行業(yè)大檢查等。受現(xiàn)有電力監(jiān)管手段所限，節(jié)能減排監(jiān)督機(jī)制并不完善，缺乏長期、統(tǒng)一的對節(jié)能減排成效的監(jiān)管和綜合評價。如監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏節(jié)能發(fā)電調(diào)度實時數(shù)據(jù)、信息統(tǒng)計體系不完善導(dǎo)致能耗數(shù)據(jù)收集困難，不能實現(xiàn)對節(jié)能減排數(shù)據(jù)的全面、實時掌控，難以準(zhǔn)確評價節(jié)能減排效果等等。

    5、節(jié)能減排相關(guān)法規(guī)滯后。在當(dāng)前的節(jié)能減排工作中，起主導(dǎo)作用的還是各種行政命令文件，采用的主要是行政管理手段，如治理二氧化硫排放采取簽訂責(zé)任書、確定重點工程或者行政審批等方式。下一階段要用市場化的手段推動節(jié)能減排，更需要完善的法律法規(guī)體系的保障。而當(dāng)前的電力法律法規(guī)一是尚未很好的反映節(jié)能減排的理念和要求，二是存在個別法律法規(guī)之間相互矛盾和沖突的現(xiàn)象。要真正把節(jié)能減排納入法制化的軌道，實現(xiàn)依法行政和依法降耗治污，還有很多工作要做。

    （二）繼續(xù)做好電力節(jié)能減排工作的政策建議

    1、結(jié)合節(jié)能發(fā)電調(diào)度，加大地方電力企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度。一是加強(qiáng)對地方電力企業(yè)關(guān)停工作指導(dǎo)，切實落實關(guān)停責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行關(guān)停計劃方案。二是完善節(jié)能發(fā)電調(diào)度方式，加強(qiáng)調(diào)度監(jiān)管，通過市場競爭促使地方小火電關(guān)停，同時盡快出臺統(tǒng)一的“差別電量”、“電量指標(biāo)補(bǔ)償”等政策規(guī)定，規(guī)范關(guān)停機(jī)組電量轉(zhuǎn)讓或交易行為。三是加強(qiáng)配套政策支持，完善小火電機(jī)組退出保障機(jī)制，包括給予地方關(guān)停企業(yè)一定的補(bǔ)償金，設(shè)立關(guān)停企業(yè)失業(yè)保險費用于關(guān)停企業(yè)員工轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，承擔(dān)關(guān)停企業(yè)分流職工的企業(yè)享受一定的稅收優(yōu)惠政策等。

    2、完善電價機(jī)制，充分發(fā)揮價格信號的引導(dǎo)作用。一是進(jìn)一步完善煤電價格聯(lián)動政策，及時反映能源資源價格變動情況。二是補(bǔ)充、完善現(xiàn)有的峰谷分時電價和豐枯電價制度，加大推行力度。三是積極實施促進(jìn)可再生能源發(fā)展的電價政策，發(fā)揮可再生能源資源優(yōu)勢。四是完善電價補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)整脫硫電價等政策，研究以實際環(huán)保效果結(jié)算電價，加大環(huán)保脫硫資金返還力度。

    3、加強(qiáng)監(jiān)測、監(jiān)控，建立長效監(jiān)督機(jī)制。一是盡快建立電力節(jié)能減排指標(biāo)體系，完善發(fā)電企業(yè)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、量化環(huán)保目標(biāo)，推動電力企業(yè)和發(fā)電機(jī)組的節(jié)能環(huán)保評價工作。二是做好節(jié)能減排動態(tài)監(jiān)督，建立在線監(jiān)測體系和實時數(shù)據(jù)平臺，加強(qiáng)燃煤脫硫機(jī)組煙氣在線監(jiān)測力度，研究推動熱電聯(lián)產(chǎn)和綜合利用機(jī)組在線監(jiān)測，建立健全小火電機(jī)組監(jiān)管信息系統(tǒng)，全面開展能耗和環(huán)保監(jiān)管。三是加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)督檢查，建立有效溝通和協(xié)作機(jī)制，提高執(zhí)法力度。四是加強(qiáng)電力節(jié)能減排信息統(tǒng)計與分析，全面推行節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考核制度。

    4、加快立法進(jìn)程，實施依法監(jiān)督和管理。一是在制定和修訂能源開發(fā)、消費等相關(guān)法律法規(guī)時注重體現(xiàn)電力節(jié)能減排理念和要求。二是完善電力節(jié)能減排法規(guī)體系，積極推動《電力法》修改進(jìn)程，盡快起草制定《節(jié)約能源法》相關(guān)電力配套規(guī)章，加快制定電力需求側(cè)管理相關(guān)法規(guī)。三是及時梳理現(xiàn)有電力法律法規(guī)中不符合節(jié)能減排的規(guī)定和要求，盡快加以修改和完善，保持相關(guān)法規(guī)間、法規(guī)與行政要求間在節(jié)能減排工作上的協(xié)調(diào)一致。