推進均衡的最大困難不是理念或法律層面的問題，而是如何打破有礙教育公平的“利益共同體”

文/《瞭望》新聞周刊記者周大平

2010年伊始，教育部印發《關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》(下稱《意見》)，具體描繪了力爭在2012年實現區域內初步均衡，到2020年實現區域內基本均衡的“路線圖”。

其中，初步均衡是在全國部分具備一定條件的縣域內、一些地市區域內率先實現階段性的均衡發展目標；基本均衡是在全國大部分縣域內、一部分地市區域內實現階段性的均衡發展目標，東中西部義務教育發展差距也要相應縮小。

對此，教育部基礎教育一司的負責人指出，所有的目標都具有階段性特征，因為均衡永遠是相對的。遵循《義務教育法》的規定，把合理配置資源的重點放在區域內特別是縣域內，是實現這些目標的保障。他特別強調：“推進均衡發展的任務比實現普及的任務，更艱巨、更復雜，用的時間會更長。”

量化指標何在

在業內人士看來，義務教育均衡發展存在的許多難點問題，要與推進均衡發展的主要措施對應起來予以解決，比如城市擇校問題要與區域內教育資源均衡配置對應起來；減輕中小學生課業負擔問題要與提高教育質量、實施素質教育對應起來；解決好進城務工人員子女教育問題要與合理調整、科學規劃學校布局對應起來。要目標適度，量力而行，盡力而為。

根據教育部基礎教育一司對《意見》的上述解讀，一些學者提出，義務教育要做到真正的均衡化，在操作層面不能沒有便于監督檢查“是否均衡”的量化指標，比如構建完善的教師定期輪換流動制度，不僅需要闡明教師流動的義務性，更要在流動的程序性、定期性以及待遇浮動方面予以量化。再比如同一區域內的生均培養成本相差在多大幅度內，可以認定為極不均衡、不均衡、基本均衡。還有教育部部長袁貴仁上任不久提出的“推動各地開展義務教育標準化建設”，就需要制訂學校建設標準的量化指標，以使城鄉間的學校基礎設施不再有富麗與破舊的強烈反差。

2006年施行的新《義務教育法》對均衡問題已有表述：“縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區域內學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動，加強對薄弱學校的建設”，“縣級人民政府編制預算，除向農村地區學校和薄弱學校傾斜外，應當均衡安排義務教育經費?！本獾倪^程，本質上就是使義務教育回歸到教育法律法規的框架中。比如對于擇校，實踐證明年復一年的嚴禁令起不了任何作用，真正意義上的治理在于改革義務教育的經費配置機制。

上海交通大學教授熊丙奇認為，作為落實《義務教育法》的《意見》，重復法律條文沒有任何意義。只有切實制訂推進義務教育均衡的一系列量化指標，才能讓民眾從義務教育嚴重失衡的現實中看到還有可能均衡的希望。比如，面對當今不同區縣的生均培養成本，以及同一區縣內優質學校和薄弱學校的生均培養成本均相差許多倍的嚴峻現實，就極有必要制訂并公開生均培養成本只能相差多少才能認定“均衡安排經費”的量化指標。否則，法律規定的“均衡安排義務教育經費”到了一些地方政府那里，就難免在自說自話中成為一筆糊涂賬。

能否打破“利益集團”

20世紀50年代開始由政府傾力打造的重點學校制度，迄今還在許多地方以超常的吸金能力，和因學生過度集中而形成的大班額，阻礙著義務教育的均衡發展。嚴重的擇校熱和高昂的擇校費，在絕大多數城市學校也基本處于失控的狀態。2008年公布的一項社會調查顯示，擇校費已成為一項重要的家庭支出和經濟負擔。媒體披露的“名校腐敗”惡性案件，無一例外是把眾多“片外”學生入學繳納的成千萬乃至上億元的擇校費，列為學校長期不受監管的賬外資金。

與義務教育重點校和變相重點校相連帶的，一是學校超大班額問題嚴重，據《國家教育督導報告2008》，全國初中每班66人以上的超大班額比例為19.6%，中部地區縣鎮初中學校的超大班額比例為32.9%。二是同一區域內的教師待遇兩極分化加劇，比如北京重點校和薄弱校教師月薪一度竟有四五倍的差距，從而極大地阻礙了教師的輪換流動。

北京理工大學人文學院教授楊東平認為，一些重點校在政府的幫助下，先利用“尋租”輕而易舉地獲得了巨大的經濟利益，形成了所謂的“利益集團”，再通過與權勢部門的“共建”獲得大量政府資源。無論“以錢擇?！边€是“以權擇?！保际菍逃降闹苯悠茐暮凸惶魬稹Ｍ七M均衡的最大困難不是理念或法律層面的阻礙，而是如何打破這一類“利益共同體”。

楊東平說，義務教育階段“名校”違法收取巨額贊助的情況普遍存在，這正是依法追究相關責任人的意義所在。只有高舉法律的利劍，比如參照“非法集資罪”定性量刑，才能從一個側面遏制這種屢禁不止的亂收費現象，從而維護《義務教育法》的尊嚴。