流域限批是此次《水污染防治法》修改草案對地方政府責任作出的最嚴格的規定，但最高罰款限額多高方可發揮震懾作用、對企業偷排行為如何處罰，以及公益訴訟是否應該寫入新草案等，專家們仍有不同看法。

王燦發談《水污染防治法》草案：對污染企業罰款100萬太少了

9月5日，全國人大全文公布了《水污染防治法》修改草案(下稱“新草案”)，公開向社會征集意見和建議。

“這次法律的修改從多個方面進一步嚴格了政府和企業的責任，并且加大了環保部門的執法權。”《水污染防治法》起草專家、中國政法大學教授王燦發向《中國經濟周刊》介紹。

我國的《水污染防治法》于1984年頒布實施，1996年進行了修訂。2000年，國務院又頒布實施了《水污染防治法實施細則》，進一步嚴格了水污染防治要求。然而由于種種原因，我國的水污染形勢并沒有得到有效緩解，相反卻更加嚴重。

來自環保總局的監測顯示，2005年全國七大水系的411個地表水監測斷面中有27%的斷面為劣V類水質，全國約一半城市市區地下水污染嚴重。此外，水污染事故也頻繁發生。2005年全國共發生環境污染事故1406起，其中水污染事故693起，占全部環境污染事故總量的近一半。

對此，國家環境保護總局局長周生賢表示，雖然原有的《水污染防治法》在水污染防治上起到了一定的促進作用，但在地方政府的環境保護責任、水環境監測網絡等眾多問題上還不夠完善，需要進一步補充和細化。

“流域限批”：從行政手段變為法律手段

根據新草案第五條規定，縣級以上地方人民政府應當按照各自的污染物排放總量控制指標，削減和控制本行政區域內的重點水污染物排放總量，并最終將總量控制指標分解落實到排污單位。對超過重點水污染物總量控制指標的地區，有關人民政府環境保護主管部門應當暫停審批新增重點水污染物排放總量的建設項目。

“這一條規定，其實就是流域限批，這是一種很強力的手段。”王燦發說，由于不準再上新項目可能會影響到當地經濟的發展，所以地方政府會更加重視污染物總量控制。

在王燦發看來，流域限批也是此次法律修改中，對政府責任作出的最嚴格的規定。他介紹，此前流域限批主要是作為一種特殊的行政手段，而此次《水污染防治法》修改是首次用法律形式明確了“流域限批”，將“流域限批”變成了一種法律手段。

除此之外，和原《水污染防治法》相比，新草案還明確了縣級以上地方人民政府應當采取防治水污染的對策和措施，對本行政區域的水環境質量負責，并且明確了地方政府要將水環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃。

“以前法律只是規定地方政府對當地水環境負責，但是比較模糊，這次對責任做了一個明確的界定，有利于水污染防治的實施。遺憾的是，這只是一個指導性的要求，對于沒有達到水污染防治要求的地方官員，沒有實質的震懾作用。”王燦發說。

據《中國經濟周刊》記者了解，在草案修改過程中，除了流域限批，還曾經試圖將地方政府有關水污染防治責任的落實情況及各區域流域斷面的考核結果，作為官員的政績考核內容之一。但這些內容最終未能在這次草案中得到體現。

對此，王燦發表示可能有多方面的原因。“由于各地的水污染情況不同，上下游也有較大的差距，因而如果要把這個作為官員政績考核標準，可能會引起較大爭議，用一個指導性的規定比較合適。”王燦發說。

最高罰款限額提至100萬

新草案在嚴格政府的水污染防治責任的同時，也加強了企業的水污染防止責任，其中包括確立全面的污水排放許可制度以及加大對企業違法行為的處罰。為了保證環保部門的執法力度，此次草案還賦予了環保部門對違法企業停產整頓的權利。

根據新草案規定，直接或者間接向水體排放工業廢水和醫療污水以及含重金屬、放射性物質、病原體等有毒有害物質的其他廢水和污水的企業事業單位、個體工商戶以及城市污水集中處理設施的運營單位，都應當取得排污許可證。禁止無排污許可證或者不按照排污許可證的規定向水體排放污染物。

在具體處罰上，新草案將處罰最高限額由以前的20萬元升至100萬元，提高了4倍。

“雖然較之過去有了很大提高，但是這個力度還是不大。”王燦發認為，尤其對于一些大的企業，最高處罰額100萬，遠低于其水污染防治成本。這種情況下，不僅起不到處罰作用，相反還可能會縱容企業的違法行為。

在王燦發看來，處罰額度應該突破上限，只有罰得企業“傾家蕩產”，才會對企業起到足夠的震懾作用。達到這個目的的一個有效途徑是“以日計罰”，即對企業連續性違法的每一天都予以處罰，并將這個處罰額疊加，直到企業違法行為結束，而不再是“一罰了事”。

據王燦發介紹，在美國就有“以日計罰”這樣的規定，但在中國還沒有先例。

除此之外，此次新草案對于偷排責任沒有詳細的規定，也被王燦發認為是一個缺憾。“雖然較之舊法，新草案增加了個體工商戶的排污許可規定，并且增加了排污許可的具體內容，但是由于沒有對企業設多個排污口、偷排以及停用監測設施等行為的處罰作出明確規定，因而對企業的偷排行為可能沒有足夠的威懾力。而這種偷排行為在企業里廣泛存在。”

公益訴訟未能寫入是很大遺憾

據國家環境保護總局局長周生賢介紹，此次草案的修改已經征求了國家發改委、水利部、建設部、交通部、農業部等有關部門和各省、自治區、直轄市人民政府以及中石化、中國鋼鐵工業協會、清華大學等企業、協會和研究單位的意見。

此次人大公開草案征求意見，是希望有更多的民眾參與進來。全國人大環資委法案室主任孫佑海表示，在制定環境經濟政策過程中，公民要有參與權，要讓公民們發表自己的意見和主張。

“此次環境立法加強了公眾的參與，但是公益訴訟沒能進入新草案是個很大的遺憾。”王燦發認為，公眾監督在制定環境經濟政策中非常重要，在執行中更是必不可少。

新草案規定了因水污染危害受到損失的單位和個人，有權要求致害者排除危害和賠償損失。受害者可以請求環境保護等部門處理賠償責任和賠償金額糾紛，也可以向人民法院起訴。

“個人訴訟也是救濟途徑之一，但是公益訴訟可以拓寬監督者的范圍，不僅是受害者，其他人也可以提起訴訟，這樣就增加了對企業及其他責任主體的監督力度。”王燦發說。

他認為，有關個人訴訟的規定，也可以更加完善。“在《固體廢物法》的修改中，就對舉證責任以及受害者法律保護等問題作了明確規定，這些都有利于受害公民的訴訟。《水污染防治法》可以借鑒這些規定。” 王燦發說。（葉靜）