深化政府管制體制改革成為新階段改革的重大任務(wù)

——“中國：政府管制體制改革”高層論壇觀點綜述

2007年6月9—10日，中國（海南）改革發(fā)展研究院和浙江財經(jīng)學(xué)院在杭州共同舉辦了“中國：政府管制體制改革”高層論壇。來自國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國社會科學(xué)院、人民大學(xué)、浙江大學(xué)、南開大學(xué)等單位的100多位專家學(xué)者出席了會議。現(xiàn)將與會專家的觀點綜述如下：

一、當(dāng)前，深化政府管制體制改革具有重要性、迫切性

1、政府管制體制改革的壓力逐步增大。有專家指出，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，新階段政府監(jiān)管面臨三大壓力：一是可持續(xù)發(fā)展面臨的資源環(huán)境約束壓力越來越大；二是全社會基本公共需求全面、快速增長，落實民生面臨的壓力越來越大；三是在改善公共治理結(jié)構(gòu)中政府自身建設(shè)面臨的壓力越來越大。

2、深化政府管制體制改革是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。有專家指出，行政控制的資源價格形成機(jī)制已經(jīng)成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的體制性障礙。長期以來，我國對資源性產(chǎn)品實行嚴(yán)格的行政管制，資源價格偏低，難以反映稀缺程度。比如，水價僅為國際價格的1/3，燃油稅僅為美國的1/10、歐洲的3%-5%。許多資源性產(chǎn)品的開發(fā)生產(chǎn)成本未體現(xiàn)環(huán)境成本。這是高耗能、低效率、高污染的生產(chǎn)方式大行其道，粗放性增長方式難以改觀的體制根源。

3、深化政府管制體制改革是解決民生問題的迫切要求。有專家認(rèn)為，近年來頻繁發(fā)生的食品、藥品安全、環(huán)境污染問題已成為民生問題的焦點。現(xiàn)行的政府管制體制尚未理順，監(jiān)管的強(qiáng)化與監(jiān)管失靈并存。一方面，政府進(jìn)一步強(qiáng)化市場監(jiān)管，設(shè)置的監(jiān)管機(jī)構(gòu)越來越多；另一方面，多頭監(jiān)管、監(jiān)管無法有效問責(zé)等現(xiàn)象具有一定的普遍性。監(jiān)管成本越來越大，但監(jiān)管的有效性難以得到保證。

4、深化政府管制體制改革是破除行政壟斷、實現(xiàn)公平正義的重要前提。有專家認(rèn)為，在現(xiàn)行的政府管制體制下，行政壟斷實際上有強(qiáng)化的傾向。在政企不分的情況下，濫用市場力量的壟斷行為長期得不到遏制，工商企業(yè)用戶和消費者權(quán)益因而受到損害。有專家指出，當(dāng)前，人們對社會領(lǐng)域的公平問題關(guān)注比較多，但不能忽視的是，行政壟斷、權(quán)力尋租造成的經(jīng)濟(jì)運行中的不公平問題對可持續(xù)發(fā)展的影響更大，它既損害了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體效率，加大了整個經(jīng)濟(jì)運行的成本；又以巨大的社會成本為代價，放大了社會領(lǐng)域的不公平。有專家指出，深化政府管制體制改革有利于規(guī)范收入分配秩序，有利于從制度上防止權(quán)力尋租，遏止機(jī)制性腐敗。

二、進(jìn)一步推進(jìn)市場化改革，建立政府管制有效性的市場基礎(chǔ)

1、政府管制有效性的前提，是市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。有專家指出，政府管制的基本原則在于打破壟斷，促進(jìn)競爭。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，首要的前提是使市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，而不是讓市場在國家宏觀調(diào)控下起資源配置的基礎(chǔ)性作用。應(yīng)當(dāng)客觀估計我國市場化改革的進(jìn)程：初步建立了市場經(jīng)濟(jì)體制，但市場化改革的任務(wù)還遠(yuǎn)未完成。主要表現(xiàn)在：市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立，但經(jīng)濟(jì)增長方式尚處在由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變之中；經(jīng)濟(jì)增長速度很快，經(jīng)濟(jì)增長潛力巨大，但經(jīng)濟(jì)增長方式存在著比較突出的機(jī)制性缺陷；商品市場發(fā)育程度比較高，但要素市場化改革及資源價格形成機(jī)制改革滯后，行政控制下資源要素價格的人為扭曲現(xiàn)象具有一定的普遍性。因此，應(yīng)當(dāng)把市場化改革盡快推進(jìn)到資源要素領(lǐng)域和國有壟斷行業(yè)。

2、正確處理政府管制與國有企業(yè)的關(guān)系。有專家指出，應(yīng)在國有壟斷行業(yè)進(jìn)一步推進(jìn)政企分開。政府作為國有企業(yè)的管理者和管制者的角色不分，是監(jiān)管失靈的重要原因。首先，它使引入競爭和民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入壟斷行業(yè)舉步維艱；其次，獨立高效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以產(chǎn)生；再次，不利于建立規(guī)范的反壟斷制度。為此，規(guī)范政府管制，重在重構(gòu)國有資產(chǎn)管理體制。有專家指出，推進(jìn)國有壟斷行業(yè)改革，是政府管制體制改革的一個重要環(huán)節(jié)，要把政府管制體制改革和國有企業(yè)改革緊密結(jié)合起來，統(tǒng)籌設(shè)計國有經(jīng)濟(jì)布局、國有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、政府對國有企業(yè)的微觀管理和微觀管制。

3、加快壟斷行業(yè)改革，引入競爭尤為重要。有專家指出，我國壟斷行業(yè)，在存量改革上，由于行業(yè)自身利益的局限，往往缺乏改革的動力。因此，引入民間資本的競爭效果會更好。我國民營經(jīng)濟(jì)名義上可以進(jìn)入法律未禁止的領(lǐng)域，但事實上還存在著“玻璃門”現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)盡快采取各種配套改革措施，使發(fā)展非公經(jīng)濟(jì)的“36條”落到實處。

4、推進(jìn)資源要素市場化進(jìn)程。有專家認(rèn)為，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式迫切要求完善資源要素價格形成機(jī)制，使價格能夠刺激企業(yè)經(jīng)營者加強(qiáng)管理，創(chuàng)新技術(shù)，提高資源的使用效率。為此，必須堅持市場化改革方向，逐步縮小政府定價商品的范圍，引入市場競爭機(jī)制，建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的資源市場體系，促進(jìn)資源在不同行業(yè)、部門和地區(qū)之間的合理流動，使資源要素價格真正反映資源的稀缺程度和市場供求關(guān)系。

三、隨著公共需求變化，應(yīng)把社會性管制放在更為突出的位置

1、政府管制應(yīng)以社會公共利益為基本目標(biāo)。有專家認(rèn)為，我國公共需求確實發(fā)生了深刻變化，尤其是食品安全、藥品安全、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的問題成為社會普遍關(guān)注的焦點，這對政府管制提出了新的要求。許多專家認(rèn)為，政府管制的目的是彌補(bǔ)市場失靈，實現(xiàn)社會福利的最大化。政府是公共利益的代表，實現(xiàn)公共利益最大化是政府管制合法性的來源。在社會利益多元化的背景下，尤其要大大加強(qiáng)政府管制的社會目標(biāo)，推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)。

2、正視公共服務(wù)領(lǐng)域的政府管制問題。一些專家指出，教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域都還保持著高度的政府管制，是這些部門效率低下的重要原因。在考慮政府管制的時候，要特別關(guān)注這些領(lǐng)域的政府管制失靈問題。管制過多，不必要的政府審批、各種升級達(dá)標(biāo)的評審過多，既浪費了人力物力，又很難達(dá)到預(yù)期效果。有專家指出，政府的社會性管制應(yīng)放在公共服務(wù)體制的基本框架下，與政府行政管理體制和事業(yè)單位改革統(tǒng)籌設(shè)計安排。

3、形成有效的激勵相容機(jī)制，提高社會性管制的效率。有的學(xué)者提出，國際經(jīng)驗表明，社會性管制的失效往往是因為政府的管制目標(biāo)和微觀主體的目標(biāo)不一致。盡管“環(huán)保風(fēng)暴”具有威懾力，但由于缺乏長效機(jī)制，很難遏止環(huán)境整體惡化的勢頭。通過合理的制度設(shè)計，可以使兩者的目標(biāo)一致起來。比如，通過排污權(quán)的界定和交易，可以使環(huán)境成本內(nèi)化為企業(yè)成本。這樣，企業(yè)就會盡可能地降低環(huán)境污染，或積極地治理污染。

四、政府管制體制改革的關(guān)鍵在于行政管理體制改革的實質(zhì)性突破

1、政府管制體制改革的實質(zhì)是政府轉(zhuǎn)型。有專家指出，政府管制體制的有效性取決于政府轉(zhuǎn)型的實際進(jìn)程，應(yīng)盡快實現(xiàn)從傳統(tǒng)行政管制體制轉(zhuǎn)向基于規(guī)則、透明、可問責(zé)的管制體制。有專家指出，改革已進(jìn)入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展積累的一系列深層次的問題，如宏觀調(diào)控失靈、中央與地方關(guān)系出現(xiàn)的一些新矛盾、社會管理和公共服務(wù)職能薄弱等，都需要從政府行政管理體制層面尋求解決問題的辦法和途徑。全面推進(jìn)行政管理體制改革需要實現(xiàn)政府的三大轉(zhuǎn)型：由管制型轉(zhuǎn)向服務(wù)型；由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型轉(zhuǎn)向公共治理型；由手工作業(yè)型轉(zhuǎn)向信息網(wǎng)絡(luò)型。有專家指出，政府管制體制改革，不是簡單地放松經(jīng)濟(jì)性管制，不是簡單地減少行政審批、行政許可，而是要以政府轉(zhuǎn)型為重點，重構(gòu)整個政府行政管理體制。

2、改善公共治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政府管制機(jī)構(gòu)的獨立性。有專家指出，一些政府機(jī)構(gòu)存在集宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務(wù)三項職能或其中兩項職能為一體的現(xiàn)象，不利于實現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨立性。有專家指出，應(yīng)當(dāng)實行決策、執(zhí)行、監(jiān)管三分的體制，整合分散的行政職能和機(jī)構(gòu)，實行綜合監(jiān)管。負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管或有監(jiān)管職能的部委，其監(jiān)管職能應(yīng)該獨立于宏觀調(diào)控和制定產(chǎn)業(yè)政策的部委以及資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的職能。在需要政府實施專業(yè)監(jiān)管的領(lǐng)域，形成一套政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會主動自律、消費者權(quán)益保護(hù)組織積極參與、傳媒充分發(fā)揮監(jiān)督作用、全社會參與監(jiān)督的新型治理機(jī)制。

3、健全和完善管制的法律基礎(chǔ)，盡快實現(xiàn)依法管制。有專家指出，現(xiàn)代政府管制的一個重要理念是依法管制，即經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和程序必須由法律明確規(guī)定。這一原則是和違法行為法定原則相對應(yīng)的，它們共同構(gòu)成了在政府適度干預(yù)下經(jīng)濟(jì)走向社會主義法治的基礎(chǔ)性條件。應(yīng)將政府管理經(jīng)濟(jì)的權(quán)限，置于法治框架之下，給微觀經(jīng)濟(jì)主體以穩(wěn)定的預(yù)期。一些專家指出，政府管制體制改革應(yīng)與我國法治政府建設(shè)的方向保持一致。目前，一些政府部門的監(jiān)管行為缺乏相關(guān)的法律依據(jù)，具有隨意性并難以問責(zé)。許多法律條文之間存在沖突、有些缺乏具體實施的現(xiàn)實基礎(chǔ)。應(yīng)盡快出臺《反壟斷法》、《藥品管理法》、《電力法》等法律法規(guī)，使政府管制領(lǐng)域有法可依，并確保行政違法行為的可訴性。

4、政府管制體制改革重在破除部門利益和行業(yè)利益。有專家指出，政府管制體制改革涉及的核心問題是利益的調(diào)整和重新分配問題。面對巨大的既得利益，政府管制部門缺乏進(jìn)行自我改革的的動力和壓力。因此，政府管制體制改革的過程實質(zhì)上是各利益主體利益博弈的過程。有專家指出，政府管制體制改革涉及到經(jīng)濟(jì)、法律、政治多方面問題，是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的一個很好的結(jié)合點，需要積極推進(jìn)政治體制改革，突破部門利益、行業(yè)利益的約束。(方栓喜 何冬妮 )