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下載安裝Flash播放器《瞭望》文章：“二元結構”新挑戰
中國的“二代移民”面臨著融入城市社會的難題，須避免這種矛盾以某種極端的方式表現出來
文/《瞭望》新聞周刊記者余靖靜葉鋒
截至2009年，中國的城市化率已經達到46.6%，且以每年一個百分點左右的速度增長，在幾年之內城市化率就將過半。但是，在快速城市化的進程中，舊有的二元結構尚未完全打破，城鄉之間由于戶籍等因素形成的藩籬長久存在，新的二元結構正在凸顯——大量城市外來務工者并未融入成為真正的“城市人”，也還沒有充分感受到城市化帶來的積極成果。
如何破除這雙重的二元結構，考驗著中國城市化的進程。
兩億“準城市人口”融入難題
有許多人在城市工作、生活，卻沒有享受到市民應有的均等的公共服務。上海社科院常務副院長左學金將這個群體稱為“準城市人口”，他估計人數在兩億以上。他說，以常住人口計算，當前我國的城鎮化率是46.6%，而我國城鎮戶口占總人口的比例只有約33%，這意味著有13.6%即1.82億生活在城鎮里的人沒有城鎮戶籍。大量外來務工者來到城市，但并沒有享受到與市民同等的待遇。
此外，還有多達4000萬的失地農民。在城市化進程中，他們的土地被征用，一般就地轉化為城鎮戶口，并沒有真正融入城鎮生活。
外來務工者群體的現狀尤其令學者們感到憂慮。中國社會科學院副院長李揚說，中國的就業人口中，農民工占主導。外來務工者進城后一般就業于低技能、低收入的行業，同時沒有組織，談判能力又極低，所以工資水平低下。這導致在初次收入分配中勞動占比很低。
比經濟收入更糟的是身份認同問題。農民進城謀生，但又不可能獲得所在城市的戶口，他們在許多方面不能與所在地居民享有同樣待遇，尤其是他們的下一代不能享受平等的教育權。前幾年法國出現移民區騷亂后，有識之士就提醒說，中國的“二代移民”同樣面臨著融入城市社會的難題。當他們無法接受正規的教育，又在城市中形成了較高的心理需求，不滿足于社會地位低下而且報酬極低的體力勞動，另外也沒有掌握相應的農業生產技術，無法回到鄉土社會，這種矛盾可能會以某種極端的方式表現出來，比如犯罪。
在法國2005年移民不滿引發的騷亂中，有五千多輛車被燒毀，其他的國家也不乏類似事情。歐盟“城市行動”項目主任彼得·拉姆斯登認為，這應該歸咎于長期以來歐洲在移民政策方面的投資不足，移民沒有好的養老金，沒有好的醫療，住房也過于擁擠。“社會融合的過程不是一帆風順的。”他說。
他建議中國在就業、住宅、醫療保健等方面提供咨詢與服務，確保移民能感覺到自己有權利享受這些服務。
“農村人口進了城，尤其要保證他們擁有與城市人口均等的發展機會和教育機會。”諾貝爾經濟學獎得主、美國普林斯 頓大學教授埃里克·馬金斯說，這一點，只能依靠政府來完成。
以市場化方式突破戶籍瓶頸
長久以來，戶口清晰地劃分著城與鄉的邊界。清華大學公共管理學院教授崔之元說，城鎮戶口代表的權利有五項，即就業、住房、教育、醫療和養老，而農村戶口代表的權利有三項，即土地承包經營權、宅基地使用權和林權。
“把農村戶口的三個權利轉換成城市的五個權利，改革非常復雜，爭議性也很大。”崔之元說。
盡管目前少數地區由于農村物質條件大幅提高，甚至出現了“非轉農”現象，但城鎮戶口的福利含金量在絕大多數地區居高不下。而越是在城鎮戶口中附著較多福利內容的地區，公共服務均等化越難推進。
2010年8月以來，重慶開展迄今為止規模最大的戶籍改革。計劃在第一階段即今明兩年內，將330萬農民轉化為城市人口。為了鼓勵轉戶農民退出農村土地承包經營權、宅基地使用權及農房，重慶設計了一些創新性的政策：一是農民在轉戶后有3年的過渡期，在過渡期內仍享受各項土地收益。二是過渡期結束后的退出也不是剝奪性的，而是有償退出。
在此之前，重慶還設立了全國首個農村土地交易所，農民通過土交所退宅基地，每畝可以拿到十多萬元人民幣，并且還可以申請公租房居住。“我覺得，重慶模式是令人興奮的政策，值得大家關注。”崔之元說。
中國人民銀行貨幣政策委員會委員、清華大學經濟學教授李稻葵認為，改革戶籍管理制度，全國不可能有統一的模式，但探索的大方向是一致的，即采取市場化方式來突破戶籍制度的瓶頸。
他建議，在某些條件成熟的地區，可以借鑒國外的跨國移民的方式，向已經進城的、有工作的農民工或者外地工人先給一個“綠卡”，有長期居住權并享受本地居民待遇，這個綠卡可以發給用人單位，用人單位根據綠卡的量決定自己的勞動用工量。每個持卡者在一定的時間，比如五年內，如果合理工作、遵紀守法，可以轉為擁有本地戶口的居民。
李稻葵還建議，建立“可移動式”的社會保障。如在北京、上海等特大型城市，給有戶口的居民一個可攜帶的、量化的、貨幣化的福利待遇，引導他們逐步搬到周邊的地區生活，為使具有競爭力的新來人口進入這個城市騰出空間。
世界銀行東亞和太平洋地區首席經濟學家維克拉姆·尼赫魯也贊同這種“包括社會保險在內的一些福利與服務可以隨勞動者遷移而移動”的嘗試。他說，“一個人選擇就業地區時，不應取決于他在當地能否得到相應的社會福利，而是應該取決于這里是否具備為勞動者提升經濟發展機會的要素。”
尼赫魯認為，選擇前述嘗試，還能讓一個城市的競爭力轉向有效利用經濟資源，而不是單靠政策強化。
促進要素在城鄉雙向流動
能否使城鄉居民福利差距縮小到與戶籍無關？一些人士認為，這需要加強對小城鎮的建設，促使人口、資本等要素在城鄉間雙向流動。
埃里克·馬斯金說，目前中國是從農村人口轉化為城市人口的“單向流動”，不能解決問題。從長遠看，全球范圍任何一個國家，如果擁有一個不平衡的人口流動結構，無法尋求政治和經濟的穩定發展。
他認為，農村人口扎堆去大城市的根本原因，在于他們的機會落后于城市。提供中小鎮和中心鎮基本與大城市相等的就業和發展機會，是解決城鄉差距的根本之道。這應該是中國經濟發展中重要的一步。
德國前副總理約施卡·菲舍爾說，在德國和歐洲其他國家，把已有的綠色技術轉移到鄉村和小城鎮里，對鄉村的建設非常有幫助。在加強小城鎮建設問題上，政府肯定要進行大的投資，然后再由企業來完成追加投資。最近幾年，羅馬尼亞和保加利亞在縮小城鄉差距方面做了許多類似的工作，政府投入很大，中國可從中得到一些經驗。
中國社會科學院副院長李揚領導的一個研究小組初步觀察到，在上海、浙江、江蘇等一些城市化程度比較高的地方出現了轉折即城鄉收入差距縮小的情況。此前的農村人口、資金向城市單向流動的狀況，轉變成城鄉之間雙向流動，也正是中央所概括的“城鄉統籌發展”。李揚認為，當前政府的任務就是要創造條件來促進城鄉統籌更快地展開。
他說，促使這一轉折包含五個因素。其一是城市地區完成工業化，各項商務成本趨向提高，就業困難，資本和勞動力無法集中；其二，經濟發展進入以第三產業為主導的階段，城市優勢減弱，甚至和鄉村在同一條起跑線上；其三，農村人口向城市轉移接近尾聲；第四，逃離城市水泥森林、追求綠色環境的生活方式漸成時尚，并形成社會潮流；第五，由于上述原因，在整個資金的配置上，鄉村的資金收益率高于城市。如一些投資家正投資在上海崇明投資養老、健康行業。