世界銀行報告敦促中國擴展扶貧議程

2009年4月8日，北京：世界銀行今天發(fā)布了中國貧困評估報告。報告匯總了世界銀行就中國的貧困和不平等問題開展政策性評估的跨越數(shù)年的分析研究成果。報告的一個特點是盡力采用大樣本，并在多數(shù)情況下采用具有代表性的全國性數(shù)據(jù)，確立關(guān)鍵性的基本事實，提供具有實證依據(jù)的分析，以深入的定性研究作為補充。此項研究得到國務(wù)院扶貧辦的大力支持，與國家統(tǒng)計局、社科院以及一個杰出的國內(nèi)外研究人員團隊密切合作完成。

報告以《從貧困地區(qū)到貧困人群：中國扶貧議程的演進》為題，其中心論點是，在過去四分之一世紀，中國取得了史無前例而令人羨慕的減貧和增長成就，貧困人口比例從1981年的65%下降到2007年的4%，同期有5億多人擺脫貧困，然而，減貧的任務(wù)仍然存在，且在某些方面比過去更為艱巨。包括政策和方法兩方面的諸多因素曾對過去取得的成就做出貢獻，也帶來了結(jié)構(gòu)性變化，深刻改變了中國的經(jīng)濟社會景觀，而在此過程中又產(chǎn)生了新的挑戰(zhàn)。

? 減貧的任務(wù)繼續(xù)存在，這是因為按照國際標準度量中國的貧困人口人數(shù)仍然很多，中國是世界上貧困人口第二多的國家，僅次于印度。另一方面，官方的貧困統(tǒng)計數(shù)字比較低，因為中國采用非常嚴格的貧困標準，不僅低于國際標準，而且相對于中國人口迅速提高的收入水平和愿望也比較低。

? 由于各種收入沖擊，面對貧困的脆弱性仍普遍存在。在一個計算年里，脆弱性貧困人口的數(shù)目比實際貧困人口的數(shù)目多一倍左右。三年中至少有一年總?cè)丝诮种粚儆谪毨е校毨У膰乐匦院艽笠徊糠质秋L險所致。

? 盡管中國在減貧方面取得了巨大成績，消除剩余的貧困變得更加艱難，原因是余下的貧困人口分散而更難以達到，加之減貧對經(jīng)濟增長的反應(yīng)已經(jīng)減弱。

? 收入不平等現(xiàn)象在中國顯著上升，中國已不是四分之一世紀前那個不平等程度很低的國家。城鄉(xiāng)收入差距擴大，城鄉(xiāng)內(nèi)部的不平等現(xiàn)象也在上升。

? 在人類發(fā)展的其他方面，不平等現(xiàn)象依然存在，并在某些方面出現(xiàn)上升。由于公共服務(wù)的市場化，收入對于獲得醫(yī)療教育服務(wù)比過去更為重要，家庭的醫(yī)療教育支出負擔加重。

? 城市勞動力市場結(jié)構(gòu)重組促進了勞動生產(chǎn)率的提高，同時也帶來了新的挑戰(zhàn)。失業(yè)率上升，同時勞動力參與率下降，而且城市勞動力市場的日益非正規(guī)化，引起對城市職工福利的擔憂。

? 大規(guī)模的農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移始終是減少貧困的一個重要渠道，但城市的大量流動人口使得農(nóng)民工及其家庭如何融入城市成為挑戰(zhàn)。

針對這些挑戰(zhàn)，報告建議擴展中國的扶貧議程，采取更恰當?shù)蔫b別和瞄準貧困人口的貧困標準，并將社會保障和人類發(fā)展視為扶貧總體規(guī)劃不可或缺的內(nèi)容。報告指出，根據(jù)這些新挑戰(zhàn)，政府政策發(fā)生迅速演變，一個更為廣泛的扶貧議程正在形成。2003年以來，朝著這個方向的努力速度加快了，例如取消農(nóng)業(yè)稅、推出針對農(nóng)村富余勞動力的培訓計劃、實行免費義務(wù)教育、制定全國性的農(nóng)村社會救助計劃、快速擴大農(nóng)村醫(yī)保以及城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度等等都是明證。

不過，在若干領(lǐng)域還可以進一步擴大規(guī)模和推進政策改革。 報告在以下方面提出了具體建議：1. 繼續(xù)把農(nóng)村扶貧作為首要任務(wù)來抓；2. 通過政策措施提高勞動收益來增加機會，更好地發(fā)揮人口流動的扶貧潛力，并改革以地區(qū)為基礎(chǔ)的開發(fā)式扶貧規(guī)劃；3. 通過擴大和改善城鄉(xiāng)社會保障體系（社會救助和社會保險）的覆蓋面來加強保障，并協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)體制；4. 通過確保負擔得起的全民中等教育和基本醫(yī)療來培育公平；5. 以面向家庭的方式來補充以地區(qū)為基礎(chǔ)的扶貧努力，包括建立一個統(tǒng)一的瞄準定位機制；6. 給地方政府提供充足和公平的資源配置；7. 加強制度安排以改善部門間的協(xié)調(diào)，促進增強參與度和問責制；8. 提高統(tǒng)計監(jiān)測和評價能力，以產(chǎn)生政策相關(guān)信息，可用于改善瞄準定位和對現(xiàn)有規(guī)劃進行基于證據(jù)的改革。

報告撰寫時間是在全球金融和經(jīng)濟危機爆發(fā)之前，現(xiàn)在在中國和世界各地都能感受到危機的影響。不過，報告提出的分析和建議仍然有效，而且在某些方面當前危機擴大了其相關(guān)性。特別是隨著靠出口和市場化投資推動增長的前景減弱，危機凸顯出提振內(nèi)需和國內(nèi)消費的必要性。在這種情況下，通過擴大政府在提高醫(yī)療、教育和社會保障領(lǐng)域以及扶貧規(guī)劃的作用，采取刺激消費措施具有了更為重要的意義。因此，報告在這些領(lǐng)域提出的具體建議對于財政刺激措施如何才能有利于恢復經(jīng)濟增長和減少貧困的雙重目的提供了參考。