【政府工作報告全文/ 要點/ 解讀/實錄】[聚焦兩會]

作者：中國政法大學法學院副教授 張呂好

導讀：

《選舉法》全稱《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》。從1953年第一部《選舉法》開始，我國的選舉法律制度對各級人民代表大會代表的選舉進行規(guī)范。半個多世紀以來，《選舉法》歷經(jīng)多次修改，人大代表的選舉制度逐步得到發(fā)展，規(guī)范化程度逐步提高。

選舉制度是民主政治的支柱，選舉權是公民政治權利的基礎。我國目前的選舉法律不涵蓋國家機關領導人的選舉，也不包括基層群眾性自治組織的選舉，前者主要由政府組織法（如國務院組織法、地方政府組織法）規(guī)定，后者由居民委員會組織法和村民委員會組織法調整。因此，我國目前還缺乏規(guī)范各種不同類型選舉的統(tǒng)一的選舉法。

現(xiàn)行《選舉法》的核心是規(guī)范人大代表的選舉，對《選舉法》的回顧介紹也將以人大代表的選舉制度為核心。

1953年：第一部《選舉法》

1953年2月11日，中央人民政府委員會第二十二次會議通過《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》。

此次制定通過《選舉法》，是在普選產(chǎn)生的全國人民代表大會召開以前。在普選產(chǎn)生正式的最高國家權力機關之前，由政協(xié)會議代行最高國家權力機關職權，地方人民代表會議代行地方國家權力機關職權，政協(xié)會議和地方人民代表會議由邀請、推選、協(xié)商等方式產(chǎn)生的人士組成。

實行普選的方式產(chǎn)生基層人大代表、召開正式的全國人大和地方各級人大的提議，始于1952年底。1953年1月13日中央人民政府委員會第二十次會議決定于1953年召開普選產(chǎn)生的鄉(xiāng)、縣、省（市）各級人大，并在此基礎上接著召開全國人大；同時決議成立選舉法起草委員會，進行選舉法起草事宜。1953年2月11日中央人民政府委員會會議通過了《選舉法》，確認了建國初期選舉制度的基本原則，為在全國范圍內實行普選、逐級召開地方各級人大和全國人大提供了法律基礎。

第一部《選舉法》規(guī)定的選舉基本原則和重要內容如下：

1、選舉權的普遍性。如《選舉法》第一條規(guī)定各級人大代表“由各民族人民用普選方法產(chǎn)生之”。第四、五條規(guī)定，除依法尚未改變成份的地主階級分子、依法被剝奪政治權利的反革命分子、其他依法被剝奪政治權利者、精神病患者之外，年滿十八周歲之中國公民，不分民族和種族、性別、職業(yè)、社會出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況和居住期限，均有選舉權和被選舉權；婦女有與男子同等的選舉權和被選舉權。

2、選舉權的平等性。1953年《選舉法》體現(xiàn)“投票權平等”，如第四十三條規(guī)定，每一選民只得進行一次登記；第六條規(guī)定，每一選民只有一個投票權。

但是該法分兩章詳細規(guī)定了各級人大代表“名額”，農(nóng)村與城市、漢族與少數(shù)民族每一代表代表不同的人口比例，因而也開創(chuàng)了“不平等投票”但在當時是“很合理、完全必需、完全正確”的立法先例，如第二十條規(guī)定，各省應選全國人大代表的名額，按人口每八十萬人選代表一人；中央直轄市和人口在五十萬以上的省轄工業(yè)市應選全國人大代表的名額，按人口每十萬人選代表一人。以此計算的全國人大代表名額約為1200人左右。

3、直接選舉和間接選舉并用。如《選舉法》第三條規(guī)定，全國人大代表，省、縣和設區(qū)的市人大代表，由其下一級人大選舉；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設區(qū)的市人大代表，由選民直接選舉。

4、無記名投票和舉手表決并用。如《選舉法》第五十五條規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設區(qū)的市人大代表和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)出席縣人大代表的選舉，采用以舉手代投票方法，亦得采用無記名投票方法；縣以上各級人大之選舉，采用無記名投票方法。

5、候選人的提名采用等額方式?！哆x舉法》沒有明確規(guī)定等額或差額問題，但1953年中央選舉委員會發(fā)布的《關于基層選舉工作的指示》要求，基層選舉委員會提到選舉大會上的代表候選人名額，一般應與當選代表人數(shù)相等。此后長期實行等額選舉。

1953年《選舉法》的很多規(guī)定，為以后的《選舉法》所繼承、發(fā)展，例如：選舉經(jīng)費由國庫開支；少數(shù)民族、人民武裝部隊、國外華僑應選一定名額的人大代表；成立選舉委員會辦理選舉事宜；選民登記與選民名單公布；按選舉區(qū)域或選舉單位提出代表候選人（地域代表制和職業(yè)代表制并用）；關于有效選舉、投票、當選的規(guī)定；對破壞選舉行為的制裁。

1953年《選舉法》根據(jù)《共同綱領》有關實行普選問題的規(guī)定、建國三年多的政治實踐和具體情況制定，吸收了蘇聯(lián)選舉的經(jīng)驗。1953年《選舉法》的意義在于將普選的政治承諾以法律的形式加以落實，將人民當家作主的民主權利法律化，為順利開展初次的全國性大規(guī)模普選，也為以后的選舉法律制度，確立了法律基礎。但很多重要內容并不完善，概括性規(guī)定較多，很多具體問題要留待實施細則解決。