體制改革任重道遠

在體制變化方面，第三季度有兩件事情值得關注，一是中央政府的房地產新政，二是《反壟斷法》的通過。

今年8月，國務院發布了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，并召開了全國住房保障會議進行貫徹。

它校正了住房政策的方向，明確了政府解決保障性住房的責任，使人們看到了解決住房問題的一線希望。然而，再好的政策原則也需要具體貫徹落實，才有意義。而我們的問題往往是只有原則，而缺乏具體措施。其中最重要的還是資金問題。

所謂政策性住房就是政府要承擔起解決保障性住房的責任，基于此，政府財政就要出資建設廉租房或者對低收入住房困難戶提供住房支持和補貼。問題在于，現在很多政府都想從房地產開發中撈錢，讓它出錢建設廉租房或者補貼住房困難戶自然會有很大的困難。如果這種改變只是口頭上和文件上的，而不是實際運行體制和具體措施上的，政府行為和市場行為都不可能改變。

事實也說明了這一點。截至2006年底，全國512個城市累計用于廉租房的投資70.8億，占當年房地產開發投資的0.36%和土地出讓金的1%多一點。今年以來有所增加，到8月底增至78億，其增長之緩慢，與房地產開發投資的增長形成鮮明對照，距占土地出讓金10-15%的要求也相去甚遠。因而，增加中小戶型，改善住房結構的目標自然也只能是望梅止渴。國八條規定，90平方米以下住房面積要占開發建設總面積的70%以上，據40個重點城市信息系統的數據顯示，今年1-8月，90平方米(含)以下住房套數占比39.05%，面積占比24.73%，分別比上年末提高了4.66和3.57個百分點。由此可見，如果我們不能在體制上做出真正的改變，要想實現這些美好的原則是不可能的。

8月31日，十屆全國人大常委會第29次會議通過了《反壟斷法》，這是中國市場制度建設中的一件大事。雖然該項法律歷經長達13年的爭議和反復修改，終于塵埃落定，但爭論并未停止。

反壟斷法被看作是市場經濟的憲法，在市場經濟法律體系中處于核心的地位。應當充分肯定，反壟斷法的通過實施首先具有宣示和象征的意義，它表明了我們繼續推進市場化改革的決心，也標志著市場競爭秩序框架的基本形成；其次是它的內容不僅包括了世界各國一般反壟斷法律制度的三大支柱，即禁止壟斷協議、禁止濫用市場支配地位和控制經營者集中，而且根據我國經濟發展的現狀，對濫用行政權力排除、限制競爭行為，即行政性壟斷行為也作了禁止性規定。同時，在借鑒國際經驗和充分考慮我國實際情況的基礎上，確立了壟斷協議豁免制度、市場支配地位推定制度、經營者集中申報制度、經營者承諾制度等。

但是，反壟斷法有著太多的缺憾，其落實和實施存在著巨大的困難。雖然我們應當理性的看待，不能對它抱有過高的不切實際的期望，但也不能有和沒有一個樣。

首先，中國反壟斷的核心和要害是什么？在《反壟斷法》通過前后一直存在著很大的爭論，一方面說明這一問題的重要，另一方面說明了《反壟斷法》的尷尬和無奈。這里。我們選擇兩位立法參與者的觀點，一位是立法小組委員黃勇先生，他認為，反壟斷法的核心是反經濟壟斷，而非行政壟斷。行政壟斷和行政性壟斷的意義完全不同，前者的主體是反壟斷法規定的國家機關以及具有公共管理職能的公共組織，后者是國家的經濟政策選擇。言外之意，這自然不包括在反壟斷之列。另一位是全國人大法律委員會主任委員楊景宇先生，他明確表示，“行政壟斷”的提法不科學、不準確，中國不存在所謂“行政壟斷”的問題；中國存在的是有些行政機關濫用行政權力排除、限制競爭，“為了解決這些問題，國務院早已專門制定了相關的行政法規，明令禁止”。

對一般市場經濟國家而言，反壟斷法只反經濟壟斷，不反行政壟斷是合理的，而對于中國則是不恰當的。因為，一般市場經濟國家，特別是發達市場經濟國家經過前管制階段和放松管制階段不存在行政壟斷；而中國從計劃經濟走向市場經濟，沒有前管制階段，改革中的放松政府管制也與市場經濟國家不同，中國的現實是既存在經濟壟斷，又存在行政壟斷，而且行政壟斷是主要的、大量的和普遍的。黃勇承認存在行政壟斷和楊景宇否認行政壟斷所依據的都是一般市場經濟國家的反壟斷法，而不是中國的現實。

事實上，我們的很多行政部門都在利用行政權力排除和限制競爭。難道政府管制要素價格和資源價格不是排除和限制競爭而是鼓勵和促進競爭？難道政府部門過多過濫的資質資格認證(如衛生部一年10000多例的新藥認證)和批準設立各種各樣的掛靠單位(如牙防組之類)設租尋租和操縱市場，是維護市場競爭秩序而不是破壞競爭秩序？難道各級政府支持某些特定企業做大、做強也是促進競爭而不是限制競爭？因此，借《反壟斷法》出臺之機，應當大張旗鼓地反對行政壟斷，至少是在輿論上如此，而不是討論存在和不存在行政壟斷。

不僅如此，就反對市場的經濟壟斷而言，楊主任委員強調的是反壟斷法的出臺不影響中國的外資政策，而沒有看到目前的經濟壟斷與其說主要發生在內資企業方面，不如說主要發生在外資企業領域。且不說感光材料行業被柯達壟斷，中國提出要造大飛機，空客和波音公司合謀要進行制裁。因此，我們不僅要堅定不移地反對國內壟斷，也要旗幟鮮明地反對國際壟斷。

黃委員區別了行政壟斷和行政性壟斷，這一區分不僅在一定程度上說明了行政壟斷和政府管制的區別，而且從一個方面揭示了反壟斷法在反行政壟斷上的局限。但是，這里存在著明顯的不足和混淆。不錯，政府管制是國家的政策選擇，但是，政府的政策選擇有合理和不合理、合法和不合法之別，特別是在中國目前的情況下，政府管制政策不合理和不合法者甚多。因此，必須明確區分哪些是應當由政府管制的，哪些是不應當由政府管制的。政府該管制的管了，這是政策選擇；政府不該管制的也管了，這是行政性壟斷，自然也在反壟斷之列。而中國的現實是政府該管制的沒有管，不該管制的又管了很多，而且政府部門在規范市場的名義下，千方百計地設立各種管制。這些又都是《反壟斷法》不予規范的。如果說人們對于該不該管制的方面存有異議，那么，從管制的對象和方法上作些區分還是可能的。因為，政府管制對于所有市場主體應當一視同仁，而不應區別對待，厚此薄彼。因此，一視同仁和厚此薄彼就成為區別政府管制和行政性壟斷的一個重要標準。例如，現行土地政策規定，任何單位和個人要進行建設，必須使用國有土地，集體土地要用于非農建設必須經過政府征用，先國有化，然后才能進行建設。這就形成了二元分割的土地權利體系，國有土地和集體土地、農業用地和建設用地是同地而不同權不同價。很明顯，政府這種對土地市場的管制是一種不折不扣的行政性壟斷，而且有悖于憲法關于兩種土地公有制的立法精神。

在行政性壟斷中，特別嚴重的是石油、石化、煙草、電信、電力、郵政、民航、鐵路等國有部門的行業壟斷，雖然經過“橫折”、“豎割”和部分公用事業民營化，但行政性壟斷并未打破。不僅如此，在國家安全的名義下，政府通過產業政策做大做強國有企業，加速壟斷行業的膨脹，其壟斷結構越來越大，壟斷行為愈演愈烈，壟斷利潤高速增長，對消費者和社會利益的侵害更加肆無忌憚，其背后的利益集團也成長為一個龐大的破壞市場競爭秩序和阻礙深化改革的群體。這才是國內反壟斷真正要解決的主要問題。然而《反壟斷法》第七條規定“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護”。這實際上使得這些壟斷行業獲得了“豁免”權。

其次，反壟斷法和國務院有關行政法規是什么關系？既然反壟斷法是市場經濟的根本大法，國務院的相關行政法規是下位法，自然要服從反壟斷法的節制。但是，我們的情況恰恰相反，上位法服從下位法，國家法律服從政府部門的行政法規，而真正起作用的是政府的紅頭文件。反壟斷法也體現了這樣的思想，不僅對壟斷行業規定了“保護”和“豁免”條款，而且規定對壟斷國企和行業的競爭監管由相關的部門法律和機構管理，這將使國企的壟斷行為非但不受《反壟斷法》的制約，反而還受到行業法的法律保護。

再次，關于反壟斷法的作用性質問題。反壟斷法最重要的作用在于它的威懾力，足以對各個主體形成可置信的震懾。這就需要一定的條款來保證。其所以如此，還有一個重要原因，反壟斷過程是一個高度專業化的過程，不僅有著嚴格的程序，而且要進行大量調查取證工作，同時還要給被調查者以辯護的機會和權利，因而也是一個耗時費力的工作。但是，我們的反壟斷法卻沒有這樣的威懾條款。

總之，反壟斷法的通過是個進步，但絕不可估計過高。從中國的現實來看，與其重視立法，不如重視執法，這才是建立法治國家真正要做的事情。否則，就無法改變有憲法而無憲政、有法律而無法治的現狀。