編者按：“龍?zhí)住睋屃恕爸鹘恰钡膽蚍荩?dāng)土地改革的真正主角——農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點尚未實質(zhì)推進(jìn)的時候，倒是龍?zhí)住皳屃藨颉薄腔鹆窃男‘a(chǎn)權(quán)房，迫使決策層不得不率先出手，解決問題。小產(chǎn)權(quán)只是中國土地制度問題的冰山一角，與此同時推進(jìn)的還有土地管理法的改革推進(jìn)。中國土地制度的改革，從來不能給予過高的期望，在這個各方利益糾結(jié)難以理順的領(lǐng)域，我們似乎可以窺見中國體制改革的共性，而這恰是關(guān)注小產(chǎn)權(quán)房未來命運的價值所在。

盛夏八月，小產(chǎn)權(quán)房將迎來生死定奪的關(guān)鍵時刻。在此之前，一份由國土資源部成文的小產(chǎn)權(quán)房調(diào)查報告已經(jīng)上報國務(wù)院，2008年8月，國務(wù)院將根據(jù)這份報告，對大有“星火燎原”之勢的小產(chǎn)權(quán)房做出最后處置。作為頭頂18億畝耕地紅線的土地主管部門，國土資源部似乎更傾向于用“新老劃斷”的方式，在維持現(xiàn)有土地制度與社會和諧穩(wěn)定之間，努力尋求平衡。

新老劃斷求平衡

2008年夏初，北京市政府批轉(zhuǎn)的一則北京市發(fā)改委文件，讓人看到了小產(chǎn)權(quán)房合法化甚至流轉(zhuǎn)的些許可能。因為事發(fā)于小產(chǎn)權(quán)房存量較大的北京，故此令人猜測頗多。

文件題為《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市第一道綠化隔離地區(qū)建設(shè)的意見》，在這份文件當(dāng)中，明確提出有條件地允許已轉(zhuǎn)讓的農(nóng)民自住房上市交易，而建設(shè)于宅基地上的“農(nóng)民自住房”，恰恰就是另一種情況的小產(chǎn)權(quán)房——合法化的信號似乎已經(jīng)十分明朗。

然而，事實卻并非如此?！斑@主要是針對綠化隔離帶占地區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民及其住房的，屬于一項特事特辦的政策，并不意味著小產(chǎn)權(quán)房的政策有任何的調(diào)整。目前，對于綠化隔離帶以外的農(nóng)村居民住房，仍然執(zhí)行既有的土地管理和農(nóng)村宅基地政策?！北本┦袊辆值囊晃还賳T向記者解釋，此份文件并不能看做是放開小產(chǎn)權(quán)房的限制。

不過，這并不影響國土資源部對小產(chǎn)權(quán)房處置方式的探索。一位接近國土資源部的消息人士告訴記者，在提交國務(wù)院的報告中，國土資源部提出了處置小產(chǎn)權(quán)房的相應(yīng)“原則建議”，其中之一便是新老劃斷——對于在建、新建小產(chǎn)權(quán)房，一律嚴(yán)格查處、整頓；而對于已經(jīng)形成規(guī)模性入住的小產(chǎn)權(quán)房，則要妥善予以處理。

“這其中有一個基本條件，就是符合土地利用規(guī)劃和城市發(fā)展總體規(guī)劃，但在土地屬性仍為非國有建設(shè)用地上形成規(guī)模入住的小產(chǎn)權(quán)房，要妥善處理。”他解釋道。

目前，由于中國城市化進(jìn)程速度較快，而同時又采取了最嚴(yán)格的土地保護(hù)制度，嚴(yán)格控制農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。在很多規(guī)劃中已經(jīng)列入城市區(qū)劃的范圍內(nèi)，仍然存在著大量未履行轉(zhuǎn)用手續(xù)而繼續(xù)保持著非城鎮(zhèn)建設(shè)用地屬性的土地，而在這一類土地上，即有大量小產(chǎn)權(quán)房存在。

消息人士透露，對于這部分小產(chǎn)權(quán)房，很可能采取補繳部分土地出讓金的形式，使其獲得合法身份?！皩τ谀切┬陆ǖ男‘a(chǎn)權(quán)房,一定會堅決處理?！眹临Y源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶強調(diào)。

針對重點城市解決

對于小產(chǎn)權(quán)房，無論是國土資源部還是國務(wù)院，態(tài)度向來強硬。但這一次，促使國土資源部尋求小產(chǎn)權(quán)房處置方式的，是全國大量小產(chǎn)權(quán)房“既成事實”的現(xiàn)狀，上述接近國土資源部的人士透露，小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到中國村鎮(zhèn)住房總量的20%。

“這次調(diào)查工作的主要方式是抽樣，不是普查。”日前，針對已經(jīng)呈送國務(wù)院審閱的有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的調(diào)查報告，國土資源部的一位官員向記者解釋。據(jù)了解，這次調(diào)查工作的抽樣城市主要集中在北京、天津、上海、重慶、廣州、濟(jì)南等城市，國土資源部認(rèn)為，這些樣本城市的情況，能夠比較全面的反映前小產(chǎn)權(quán)房在全國的現(xiàn)狀。

記者了解到，這份調(diào)查報告中，在提出解決方案的建議之前，首先對全國小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀進(jìn)行了陳述，并指出了相對問題比較集中的幾個城市，以利于此后具有針對性地安排處置方式。

接近國土資源部的消息人士告訴記者，報告中“點明”小產(chǎn)權(quán)房問題比較集中的城市包括北京、天津、濟(jì)南、鄭州等。其中的規(guī)律是城市規(guī)模越大、城區(qū)擴(kuò)張速度越快、小產(chǎn)權(quán)房的問題也就越突出。

這份報告所針對的小產(chǎn)權(quán)房，主要是指開發(fā)、建設(shè)在農(nóng)村集體建設(shè)用地以及農(nóng)用地上，銷售給非農(nóng)業(yè)人口的住房。上述人士表示，對于這幾個城市小產(chǎn)權(quán)房的保有總量達(dá)到什么樣的水平，他不便透露，但“已經(jīng)到了非處理不可的程度”了。

“很多近郊的小產(chǎn)權(quán)樓盤有了很長的歷史，已經(jīng)入住了不少城鎮(zhèn)居民，報告里面也重點反映了這一情況，因為中央要求構(gòu)建和諧社會，因此，在小產(chǎn)權(quán)房的處置過程中，要充分注意這一點的影響，報告還指出在北京、濟(jì)南等城市，這一問題比較突出。”這位消息人士稱。

實際上，此項調(diào)查早在2007年下半年就陸續(xù)展開，此間，國務(wù)院多次明確下發(fā)文件，強調(diào)小產(chǎn)權(quán)房不具有合法性，違反現(xiàn)行的土地管理制度，要堅決予以整頓。不過，對于已經(jīng)形成規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房究竟總體現(xiàn)狀如何，國務(wù)院也十分關(guān)心，而國土資源部的此份調(diào)查報告，恰恰是要首先回答國務(wù)院的這個問題。

商業(yè)開發(fā)禁區(qū)

“無論最終國務(wù)院批復(fù)的處理意見是怎樣的，開發(fā)商肯定都不能介入小產(chǎn)權(quán)的處置，更不可能以后介入進(jìn)行開發(fā)?！睆埿聦毭鞔_表態(tài)。

實際上，目前北京、鄭州等地的小產(chǎn)權(quán)房，有大量案例，都是由開發(fā)商與當(dāng)?shù)鼗鶎哟迕窠M織合作開發(fā)，在部分解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民居住條件改善問題之外，大部分用于對城鎮(zhèn)居民進(jìn)行銷售，不少國土系統(tǒng)的官員都在一定程度上認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)的問題之所以大規(guī)模集中出現(xiàn)，而且愈演愈烈，很大程度上與商業(yè)力量的介入有關(guān)。

記者了解到，目前處置小產(chǎn)權(quán)房的主體，主要是當(dāng)?shù)氐膰?、建設(shè)部門，以及區(qū)縣級基層政府。而鎮(zhèn)及鎮(zhèn)以下政府，由于很多屬于小產(chǎn)權(quán)房的受益者，很難在處置的過程中保持公正，因此未被委以處置權(quán)，至于商業(yè)力量也就更加不予考慮。

“決策層比較傾向的意見是，把現(xiàn)在已經(jīng)形成的問題處理妥當(dāng)就視為結(jié)束，未來也不可能在政策上給小產(chǎn)權(quán)房新的空間，基本原則就是歷史遺留問題處置后，嚴(yán)格執(zhí)行既有的土地管理政策與制度。”消息人士稱。

對于記者關(guān)心的如此處置方式，能夠合法進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的小產(chǎn)權(quán)房總量問題，他表示不便透露。而這些房屋的合法化，是否會對城鎮(zhèn)既有的房地產(chǎn)市場產(chǎn)生影響，他個人感覺影響只是理論層面的——因為這些房屋都已經(jīng)形成入住，即便最終流轉(zhuǎn)，也是個人的轉(zhuǎn)賣行為，很難形成規(guī)模效應(yīng)。

“這與開發(fā)商主導(dǎo)的成片開發(fā)是兩個量級，而政府也不可能允許在兩種不同土地制度上進(jìn)行開發(fā)?！彼蛴浾邚娬{(diào)。

相關(guān)鏈接 小產(chǎn)權(quán)房政策流變

2007年6月，原建設(shè)部發(fā)出購房風(fēng)險提示，提醒購房者，以城鎮(zhèn)居民身份到農(nóng)村購買農(nóng)村住房，不符合現(xiàn)有土地管理制度的規(guī)定，也就是說，城鎮(zhèn)居民購買小產(chǎn)權(quán)房的行為沒有法律保護(hù)，也不具備法律效力。

2007年12月，國務(wù)院總理溫家寶召開國務(wù)院常務(wù)辦公會研究促進(jìn)節(jié)約集約用地和依法嚴(yán)格管理農(nóng)村集體建設(shè)用地問題，會議明確要求城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”，單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。

2008年1月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，明確指出，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。通知指出，任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。

2008年1月，獲得“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革試驗區(qū)”身份的成都、重慶相繼下發(fā)文件，以不同方式試探小產(chǎn)權(quán)房合法化的工作。

2008年6月北京市政府批轉(zhuǎn)北京市發(fā)改委相關(guān)文件，提出對于處在北京第一道綠化隔離帶區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民就地上樓后，剩余的房屋，可以并入市流轉(zhuǎn)。

2008年7月9日，國土資源部將有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的調(diào)查情況上報國務(wù)院，并提出相應(yīng)解決與處置建議。

2008年7月15日，國土資源部下發(fā)通知，要求盡快落實農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證工作，但同時明確指出，不得為小產(chǎn)權(quán)房辦理任何形式的產(chǎn)權(quán)證明。