四、把促進(jìn)就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的優(yōu)先位置

就業(yè)是民生之本。保障民生的第一件大事，就是保障就業(yè)。一個人如果沒有工作，沒有收入來源，不僅他本人失去了安身立命的基礎(chǔ)，他的家庭也會因此陷入困境。一個社會如果失業(yè)率過高，就很難保持和諧穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)也不可能持續(xù)健康發(fā)展。

多年來，黨和政府始終把就業(yè)作為事關(guān)民生、事關(guān)全局的大事緊抓不放，不敢有絲毫松懈。我們不斷深化就業(yè)體制改革，堅持勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)和政府促進(jìn)就業(yè)相結(jié)合；不斷強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任，實施積極的就業(yè)政策，持續(xù)加大就業(yè)公共投入，大力開展職業(yè)技能培訓(xùn)，完善就業(yè)服務(wù)體系；建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)市場，促進(jìn)平等就業(yè)；不斷加強(qiáng)就業(yè)援助，幫助就業(yè)困難人員和零就業(yè)家庭實現(xiàn)就業(yè)。國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，我們在研究應(yīng)對措施的時候，首先想到的就是保就業(yè)。我們實施更加積極的就業(yè)政策，采取了一系列有針對性的政策措施，對企業(yè)實施了“五緩四減三補(bǔ)貼”政策，2009年中央財政安排就業(yè)專項資金420億元，比上年增長66.7%，全年實現(xiàn)城鎮(zhèn)新增就業(yè)1102萬人，好于年初的預(yù)期。幾年來，我國就業(yè)總量一直穩(wěn)步增長，每年城鎮(zhèn)新增就業(yè)保持在1000萬人以上，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.3%以下，社會就業(yè)大局保持穩(wěn)定。

但是，無論從當(dāng)前還是從長期看，我國就業(yè)形勢都不容樂觀。首先，我國是人口大國，需要就業(yè)的人口多，勞動力總量供過于求。根據(jù)人口結(jié)構(gòu)測算，今后一個時期，每年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口約1000萬人，加上失業(yè)人員、退役軍人等，需要就業(yè)的城鎮(zhèn)勞動力超過2000萬人。其中，高等學(xué)校畢業(yè)生今年就有630萬人，以后還會增加；初高中畢業(yè)沒有升學(xué)直接進(jìn)入就業(yè)市場的，今年預(yù)計是520萬人。農(nóng)村有超過1.5億富余勞動力需要向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。在正常增長條件下，每年新增就業(yè)崗位只有1000萬個左右，勞動力供大于求的矛盾相當(dāng)突出。其次，勞動力總體素質(zhì)偏低，結(jié)構(gòu)性短缺日趨嚴(yán)重，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。大量農(nóng)民工包括青年農(nóng)民工，只能從事簡單的體力勞動，而技術(shù)工人特別是技師、高級技師卻相當(dāng)緊缺。即使大學(xué)生這個整體素質(zhì)較高的群體，也有相當(dāng)一部分難以適應(yīng)市場需求，就業(yè)比較困難。

同時我們也要看到，大量富余勞動力對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展既是壓力，也是動力。豐富的勞動力資源是我們的一大優(yōu)勢。我國經(jīng)濟(jì)之所以能夠保持長期較快發(fā)展，外資之所以長期看好中國，我國產(chǎn)品在國際市場上之所以有較強(qiáng)的競爭力，很大程度上得益于此。我們一方面要充分發(fā)揮勞動力資源豐富的優(yōu)勢，努力提高勞動者素質(zhì)，把人口大國轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y源強(qiáng)國；另一方面，要努力為每一個有勞動能力的人創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，使每個人都各盡所能、各得其所，讓所有勞動者的活力和創(chuàng)造力都得到充分發(fā)揮。這既是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，也是每個人全面發(fā)展的需要。

解決我國的就業(yè)問題，保持就業(yè)形勢穩(wěn)定，主要應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面考慮：

一是發(fā)展經(jīng)濟(jì)促進(jìn)就業(yè)。解決就業(yè)問題，根本途徑還是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，通過擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模來擴(kuò)大就業(yè)容量。近年來中央一直把我國經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)確定在8%左右，從宏觀調(diào)控上看，每年都有不同的考慮和要求，但是有一條始終沒有變，這就是促進(jìn)就業(yè)。從我國目前所處的發(fā)展階段和勞動力供求狀況看，經(jīng)濟(jì)增長只有保持在8%左右，才能保持就業(yè)的基本穩(wěn)定，低了就會出問題。所以，今后相當(dāng)長的時期內(nèi)，我們都要把保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展作為重要的戰(zhàn)略方針。

二是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)擴(kuò)大就業(yè)。同樣的經(jīng)濟(jì)增長速度，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不同，就業(yè)情況大不一樣。從我國國情出發(fā)，推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，必須同時考慮擴(kuò)大就業(yè)問題。世界各國就業(yè)結(jié)構(gòu)演變的基本趨勢，都是從第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)、再從第二產(chǎn)業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移。發(fā)達(dá)國家70%以上的就業(yè)在服務(wù)業(yè)。我們必須加快推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，努力擴(kuò)大就業(yè)。重點把握好三個方面：一要大力發(fā)展服務(wù)業(yè)。服務(wù)業(yè)除了一部分技術(shù)和資本密集型行業(yè)用人較少之外，大量服務(wù)業(yè)包括許多現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，都是勞動和知識密集型行業(yè)，還有許多產(chǎn)業(yè)二者兼有。例如軟件開發(fā)和服務(wù)外包、信息服務(wù)、動漫、文化創(chuàng)意、金融保險、市場營銷等，既可以吸納大量的中高端人才就業(yè)，又能夠推動新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并為第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有效的服務(wù)和支持。還有面向農(nóng)村農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)生活和個人多元化需求的服務(wù)業(yè)，在我國還比較落后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。加快發(fā)展教育、醫(yī)療、文化、旅游、健身、養(yǎng)老、物業(yè)、家政、社區(qū)服務(wù)等服務(wù)業(yè)，既可以創(chuàng)造大量就業(yè)崗位，也能更好地提高人民生活質(zhì)量。二要大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)。在我國工業(yè)化進(jìn)程中，要大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)，這是必然趨勢；但同時任何時候也不能放棄勞動密集型產(chǎn)業(yè)，這是由我國人口總量和結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力水平多層次、社會需求多元化所決定的。在結(jié)構(gòu)調(diào)整中，要特別支持那些技術(shù)先進(jìn)、附加值較高、就業(yè)容量大的制造業(yè)和出口加工業(yè)發(fā)展，這是擴(kuò)大就業(yè)的需要，也是發(fā)揮我國人力資源優(yōu)勢、保持國際競爭力的需要。各省、自治區(qū)、直轄市的發(fā)展水平有較大差距，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不盡相同，要結(jié)合本地特點，發(fā)揮自身優(yōu)勢，加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，不斷提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平和吸納就業(yè)能力。三要大力支持中小企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國的中小企業(yè)絕大多數(shù)是非公有制企業(yè)，支持這兩類企業(yè)發(fā)展的含義是一致的。從各國情況看，中小企業(yè)普遍在促進(jìn)就業(yè)方面發(fā)揮著極其重要的作用。我國2008年底城鎮(zhèn)就業(yè)人員為3.02億，其中私營企業(yè)從業(yè)人員7900萬，個體工商戶從業(yè)人員5800萬，私營和個體經(jīng)濟(jì)加起來共有1.37億人就業(yè)，占城鎮(zhèn)就業(yè)總?cè)藬?shù)的45.4%。近年來我們出臺了不少支持中小企業(yè)發(fā)展的政策，但還不完善，落實也不夠有力。還需要進(jìn)一步深化改革，完善政策，加大落實力度，為中小企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個好環(huán)境，更好地促進(jìn)富余勞動力就地就近就業(yè)。

三是發(fā)揮勞動者、市場、政府促進(jìn)就業(yè)的合力。要充分發(fā)揮市場配置勞動力資源的基礎(chǔ)性作用。促進(jìn)就業(yè)不僅僅是政府的事情，更要依靠勞動者個人的努力。要支持和鼓勵勞動者自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)。要積極引導(dǎo)人們轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，大力鼓勵靈活就業(yè)，包括在較小單位就業(yè)、在一些單位臨時就業(yè)、參與社區(qū)便民利民服務(wù)，還有家庭手工業(yè)、工藝作坊等自謀職業(yè)和自雇就業(yè)。這些都是重要的就業(yè)形式。從今年開始，我們對小型微利企業(yè)實行所得稅優(yōu)惠政策，鼓勵這類企業(yè)發(fā)展，擴(kuò)大就業(yè)容量。各級政府要加強(qiáng)服務(wù)和管理，鼓勵和規(guī)范發(fā)展靈活就業(yè)，有效保護(hù)勞動者的合法權(quán)益。

四是加強(qiáng)和改善就業(yè)公共服務(wù)。各級政府都要加大就業(yè)投入，完善和落實財政稅收、金融信貸、社會保險補(bǔ)貼等各項就業(yè)扶持政策。加強(qiáng)就業(yè)援助，通過開發(fā)公益性就業(yè)崗位和實行崗位補(bǔ)助等措施，幫助有就業(yè)能力和愿望的就業(yè)困難人員和零就業(yè)家庭人員實現(xiàn)就業(yè)。要進(jìn)一步加大職業(yè)培訓(xùn)力度，加大政府職業(yè)培訓(xùn)投入，提高勞動者整體素質(zhì)。特別是對新增就業(yè)和轉(zhuǎn)崗就業(yè)人員，要幫助他們獲得一技之長，提高他們的就業(yè)能力。

五、提高城鄉(xiāng)居民收入和改革分配制度

合理的收入分配制度是社會公平正義的重要體現(xiàn)。改革開放以來，我國收入分配制度發(fā)生了深刻變化，打破“大鍋飯”和平均主義，形成了按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。近些年來，我們采取一系列措施，努力提高城鄉(xiāng)居民特別是低收入群眾的收入，積極調(diào)節(jié)收入分配，人民生活得到顯著改善。一是普遍提高城鄉(xiāng)居民收入。在城市，不斷提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格執(zhí)行，引導(dǎo)企業(yè)職工工資合理增長，促進(jìn)城市居民財產(chǎn)性收入較快增加。在農(nóng)村，全面取消農(nóng)業(yè)稅，對種糧農(nóng)民實行直補(bǔ)，實行良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼等，積極引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力外出務(wù)工增加收入。2002年到2009年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從7703元增加到17175元，年均實際增長9.6%；農(nóng)村居民人均純收入從2476元增加到5153元，年均實際增長7.2%。這是改革開放以來城鄉(xiāng)居民收入增長最快的時期。二是重點改善低收入群體和困難群眾生活。在城市，從2005年起連續(xù)5年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金。在農(nóng)村，五保戶由集體供養(yǎng)改為國家供養(yǎng)；大力開展開發(fā)式扶貧，提高了扶貧標(biāo)準(zhǔn)。全面建立城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，并穩(wěn)步提高保障標(biāo)準(zhǔn)。積極開展城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育等社會救助。從2009年開始，計劃用3年時間解決750萬戶城市低收入住房困難家庭、240萬戶林區(qū)墾區(qū)煤礦等棚戶區(qū)居民的住房問題。三是推進(jìn)收入分配制度改革。我們不斷健全公共財政體制，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，中央財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大，2009年達(dá)到2.4萬億元。深化個人所得稅改革，調(diào)高個人所得稅起征點。從2010年1月起，對個人轉(zhuǎn)讓限售流通股所得，按照“財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得”適用20%的比例稅率征收個人所得稅。

但是必須看到，收入分配制度改革至今仍相對滯后，主要是勞動報酬在初次分配中所占比重偏低，社會成員收入差距過大，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間的收入差距都有拉大的趨勢，收入分配秩序不規(guī)范。對這些問題，人民群眾意見很大。

當(dāng)前，收入分配問題已經(jīng)到了必須下大力氣解決的時候。如果收入差距繼續(xù)擴(kuò)大，必將成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重大隱患。加快收入分配制度改革，逐步解決收入差距過大問題，普遍提高城鄉(xiāng)居民收入水平，有利于刺激消費、擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展；也有利于平衡不同群體利益關(guān)系，化解社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定和國家長治久安。我們不僅要通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)，把社會財富這個“蛋糕”做大，也要通過合理的收入分配制度把“蛋糕”分好，讓全體人民都能夠共享改革發(fā)展成果。這是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的要求，也是促進(jìn)社會公平正義、構(gòu)建社會主義和諧社會的要求。現(xiàn)在，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展態(tài)勢良好，各方面承受能力增強(qiáng)，應(yīng)該說有條件、有能力逐步解決這一問題。

深化收入分配制度改革，理順收入分配關(guān)系，要堅持正確的指導(dǎo)原則：一是堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，鼓勵一部分人通過勞動和創(chuàng)造先富起來，切實保護(hù)公民合法收入和私人財產(chǎn)。二是堅持走共同富裕的道路，盡快扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)、地區(qū)和不同社會成員之間收入差距擴(kuò)大趨勢，堅決防止兩極分化。三是兼顧效率與公平，初次分配和再分配都要處理好效率與公平的關(guān)系，再分配要更加注重公平。四是逐步形成中等收入者占多數(shù)的“橄欖型”分配格局。當(dāng)前和今后一個時期，重點采取以下措施：

第一，加快調(diào)整國民收入分配格局。主要是逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重、勞動報酬在初次分配中的比重。關(guān)鍵是提高城鄉(xiāng)居民收入特別是中低收入者的收入水平，逐步提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)和社會保障標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入。建立企業(yè)職工工資正常增長機(jī)制和支付保障機(jī)制，加強(qiáng)國家對企業(yè)工資的調(diào)控和指導(dǎo)，全面推行勞動合同制度和工資集體協(xié)商制度，確保工資按時足額發(fā)放。特別要抓緊解決農(nóng)民和農(nóng)民工兩個群體收入增長較慢的問題。

第二，加大稅收對收入分配的調(diào)節(jié)作用。要完善個人所得稅制度，建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，降低中低收入者的稅收負(fù)擔(dān)。加強(qiáng)稅源監(jiān)控和稅收征管，加大對高收入的調(diào)節(jié)力度。加強(qiáng)個人收入信息體系和個人信用體系建設(shè)，減少稅收流失。研究適時開征物業(yè)稅。鼓勵發(fā)展社會慈善事業(yè)，對公益事業(yè)的捐贈款項實行全額稅前列支或抵扣。

第三，深化壟斷行業(yè)收入分配制度改革。要進(jìn)一步打破行業(yè)壟斷。完善對壟斷行業(yè)工資總額和工資水平的雙重調(diào)控政策。完善壟斷性企業(yè)資本收益的收繳和使用辦法，合理分配國有和國有控股企業(yè)利潤。嚴(yán)格規(guī)范國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理人員特別是高層管理人員的收入，建立根據(jù)經(jīng)營管理績效、風(fēng)險和責(zé)任確定薪酬的制度，完善監(jiān)管辦法，并對職務(wù)消費作出嚴(yán)格規(guī)定。

第四，進(jìn)一步規(guī)范收入分配秩序。要堅決打擊取締非法收入，規(guī)范灰色收入，逐步形成公開透明、公正合理的收入分配秩序。堵住國企改制、土地出讓、礦產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域的漏洞，深入治理商業(yè)賄賂。嚴(yán)厲打擊走私販私、偷稅漏稅、內(nèi)幕交易、操縱股市、制假售假、騙貸騙匯等經(jīng)濟(jì)犯罪活動，切斷違法違規(guī)收入渠道。加大黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位“小金庫”治理工作力度，并向社會團(tuán)體和國有企業(yè)延伸。推進(jìn)事業(yè)單位工資制度改革，清理和規(guī)范工資外的各種津貼補(bǔ)貼、非貨幣性福利等。加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，深化政務(wù)公開，嚴(yán)禁國家機(jī)關(guān)和教育、衛(wèi)生等事業(yè)單位以及供水、供氣、供電等企業(yè)亂收費、亂罰款、亂攤派、亂漲價，嚴(yán)厲查處官商勾結(jié)、以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的行為。大力加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)，從源頭上消除腐敗行為滋生的土壤。

第五，保障城鄉(xiāng)低收入困難群眾基本生活。這是政府的一項基本職責(zé)。要通過發(fā)展生產(chǎn)、完善公共服務(wù)體系、健全社會保障制度等途徑，讓低收入群體有一個基本的收入，同時解決好教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等民生問題，保證他們的基本生活和基本權(quán)益。要保障困難群眾平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利，有效發(fā)揮和調(diào)動他們依靠自己力量改善生活的積極性。

第六，繼續(xù)抓好農(nóng)村扶貧工作。現(xiàn)在有一種觀點認(rèn)為，農(nóng)村有了低保制度，就不再需要扶貧了。這種看法顯然是不正確的。低保只能解決溫飽問題，要從根本上提高貧困地區(qū)和貧困人口自我發(fā)展能力、實現(xiàn)脫貧致富奔小康，還必須堅持走開發(fā)式扶貧的路子，這一點不能動搖。現(xiàn)有農(nóng)村貧困人口主要集中在生存環(huán)境惡劣、生態(tài)脆弱的地區(qū)，扶貧難度大，返貧問題嚴(yán)重。要把扶貧開發(fā)的重點放在貧困程度較深的集中連片貧困地區(qū)和特殊類型貧困地區(qū)。對一些生態(tài)環(huán)境脆弱、不適合人類生活居住地區(qū)的居民，要逐步遷移到發(fā)展條件較好的地區(qū)，實行生態(tài)移民、異地扶貧。繼續(xù)加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展扶持力度。不斷完善勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)化扶貧等政策。創(chuàng)新工作機(jī)制，實現(xiàn)農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策的有效銜接。