深圳市人民政府門口。歐欽平攝
上月底，《深圳市綜合配套改革總體方案》對外發(fā)布。繼上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)等地之后，深圳這個(gè)中國最早的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，如愿加冕“新特區(qū)”。
與浦東和濱海有所區(qū)別的是，深圳的綜合配套改革突破口，側(cè)重行政管理體制改革。聯(lián)系6年前中編辦在此搞的“行政三分制”試點(diǎn)，中央對于這個(gè)屢創(chuàng)神奇的年輕城市，顯然有著更多期待。
尋源
從9年前開始
曾經(jīng)的三分制
“深圳新的開始！”
《深圳市綜合配套改革總體方案》對外發(fā)布次日，《南方都市報(bào)》做了這樣一個(gè)頭版頭條。簡潔的表述，套紅的大字，特別的處理方式昭示著新聞本身的特別和重大。
談及這份經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的改革方案，深圳市委副秘書長兼政策研究室主任、該方案主筆蒙敬杭和多名觀察人士不約而同用到一個(gè)比喻：這是一把尚方寶劍，拿著它，有太多創(chuàng)新工作可以做。
有了這把尚方寶劍，改革路上的障礙，也許能夠更容易化解；以前做不了的一些事，現(xiàn)在也許有條件做了。
比如首當(dāng)其沖的行政管理體制改革，方案要求“建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”，這一表述被普遍認(rèn)為與2003年深圳試圖推行的“行政三分制”有著一致的精神內(nèi)核。
入世推動改革
只不過，6年前的改革動議在高調(diào)宣布后再無下文，相關(guān)改革黯然終場。
而追溯起來，有關(guān)“行政三分制”這一政策的實(shí)質(zhì)探討，可以回到更早的2001年。當(dāng)年12月，中國經(jīng)歷15年艱苦談判后加入世貿(mào)組織。而政府如何“入世”，成為當(dāng)年中編辦選擇深圳進(jìn)行行政管理體制改革試點(diǎn)的直接動因。
作為彼時(shí)改革方案的主要設(shè)計(jì)、參與者，深圳大學(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁首倡“行政三分制”。
“大社會小政府”
馬敬仁介紹，在此之前，深圳曾進(jìn)行過多次政府機(jī)構(gòu)改革，但歷次改革沒能走出兩個(gè)怪圈：一是權(quán)力一收即死、一放就亂；二是機(jī)構(gòu)改革陷入精簡、膨脹，再精簡、再膨脹的循環(huán)。
在這位學(xué)者看來，過去的改革側(cè)重機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整，沒有考慮怎么給政府的事務(wù)做減法。新的改革思路就是要把這些事務(wù)盡量剝離出去，政府管得少了，機(jī)構(gòu)精簡、政府職能轉(zhuǎn)變均可自然實(shí)現(xiàn)。
深圳社科院院長樂正亦表示，雖然深圳一直在探討“大社會小政府”的模式，在建立特區(qū)的最初10年里連人大、政協(xié)兩套班子都沒有設(shè)置，但相對于一些國家和地區(qū)，深圳市政府仍然是一個(gè)“大政府”，管的事情太多。
“香港城市規(guī)模和深圳差不多，連副特首都沒有，管得好好的。深圳九個(gè)副市長，整天忙得不亦樂乎?！边@樣的對比讓樂正很是感嘆。
設(shè)計(jì)
“行政三分制”構(gòu)架已形成
行政內(nèi)部制約
轉(zhuǎn)變政府職能之外，如何建立有效的權(quán)力制約機(jī)制，是擺在中央決策部門面前的另一個(gè)重大課題。
“過去我們一直強(qiáng)調(diào)一把手的作用，但要建立有效的制約機(jī)制，得從制度著手。”馬敬仁認(rèn)為，在沒有條件建立外部制約機(jī)制的情況下，只能走內(nèi)部制約之路?，F(xiàn)在能做的，就是在政府部門內(nèi)部把決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開。
2001年，馬敬仁接受深圳市委市政府委托，以他和深圳市委黨校教授卞蘇薇為首，成立了一個(gè)課題小組。
他們首先進(jìn)行了大量調(diào)研分析，看看深圳市政府都有哪些公共事務(wù)，然后按照大行業(yè)、大系統(tǒng)的原則，將這些公共事務(wù)劃分為若干“職能塊”，在此基礎(chǔ)上對政府部門進(jìn)行重新定位和排列組合。
按照馬敬仁的設(shè)想，政府的決策部門和執(zhí)行部門不僅分工不同，同時(shí)也是有大小之分的。決策部門按大行業(yè)、大系統(tǒng)進(jìn)行設(shè)置，數(shù)量較少但管的面較寬。每個(gè)決策部門對應(yīng)若干個(gè)執(zhí)行部門，執(zhí)行部門規(guī)模較小，職責(zé)則相對專業(yè)和獨(dú)立。
決策部門和執(zhí)行部門之間，以“行政合同”或“績效合同”確定雙方的權(quán)、責(zé)關(guān)系，監(jiān)督部門則依此合同文本行使督察之職。
試點(diǎn)一度啟動
2003年1月，廣東省十屆人大一次會議召開，時(shí)任深圳市長的于幼軍在會上宣布，深圳即將成為中國惟一進(jìn)行“行政三分制”試點(diǎn)的城市。
于幼軍這樣解釋這一全新的政府架構(gòu)：決策局只有決策權(quán)而沒有執(zhí)行權(quán)；執(zhí)行局只有執(zhí)行權(quán)而沒有決策權(quán)；監(jiān)察局和審計(jì)局將作為監(jiān)督部門直屬市長管轄。
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