中國戶籍制度50年變遷：狹義"戶改"剛剛起步

歷史地看，戶籍制度的形成有其深刻的政治、經濟原因。在追求“遷徙自由”的夢想之路上，我們要走的路顯然很長。

全球目前只有少數幾個國家實行嚴格的戶籍制度，中國至今屬于其中之一。

衍生于計劃經濟年代的戶籍制度從嚴格控制到半放開歷經了漫漫50年，現在仍處于有待徹底改革的相持階段。

中國戶籍制度背后承載的勞動就業制度、醫療保健制度，以及在接受教育、轉業安置、通婚子女落戶等方面所衍生出的許多具體規定，整體構成了一個利益向城市人口傾斜、包含社會生活多個領域、措施配套、組織嚴密的體系。政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能。徹底的改革，絕非改掉一紙戶口所能解決。

城鄉二元戶籍制之源

1958年，被視為中國人口管理制度的一個分水嶺。

這一年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》及配套制度，為限制農村人口流入城市提供了詳細的制度安排。在此前的1954年，其實中國公民的遷移自由已經從憲法中被取消。

從1958年人民公社建立開始，中國人步入了一個漫長的城鄉分割二元體制。這一體制的形成，很多人把其歸結為計劃經濟使然，三農問題專家、中國人民大學教授溫鐵軍則認為這更多是當時的經濟危機造成的。

他在《我們是怎樣失去遷徙自由的》一文中提到，在1952--1957年中國一五計劃時期，大約有2000多萬農民工已經自由流動進入城市。但從1959年開始到1960年，大概用兩年左右的時間，又從城里遷出2000萬人。

這一變化源于當時中國的經濟發展戰略。建國后中國政府采取了優先發展重工業的戰略，“一五”時期所建立的基本是軍重工業為主的國家工業體系，重工業有一種內生的“資本排斥勞動”的機制，這一方式起初并未對農村勞動力完全封閉，期間部分農民工流動現象可以說明這一點。

不過情況到了1956年發生變化。中國工業此時剛剛起步，由于中蘇交惡，蘇聯停止了對中國工業化的后續投資。蘇聯停止援助后，政府財政赤字大規模增加，基本喪失了擴大再生產能力，沒有新增擴大再生產就沒有新增就業，所以1959年政府不得不把進城的人向外遷移。

斯大林說過，要實現工業化，必須犧牲農民的利益。這一觀點可以充分解釋中國建國初期學習蘇聯模式的工業化路徑。1958年人民公社建立后，政府在公社一級建立財政和農業銀行機構，以全額提取農業剩余，并且形成了城鄉分割的二元體制結構來保證這種內向型的資本積累，農業成為重工業所需資本的積累來源。

北京理工大學教授胡星斗分析，對比西方國家先發展輕工業、積累了大量資金再逐漸投資到重工業的發展模式，當時中國優先發展重工業的戰略“客觀使得輕工業沒有為重工業提供積累的機會”，只能通過“把農民固定在土地上，讓他動彈不得，永遠種糧食這種方式來實現資金積累”，從而演變為一場對農民的“掠奪”。

這一背景下，戶籍制度一誕生就帶有濃重的命令經濟色彩，并為之確立了一套完善的具體管理制度，內容包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記制度。這個條例以法律形式嚴格限制農民進入城市，限制城市間人口流動，在城市與農村之間構筑了一道高墻，城鄉分離的“二元經濟模式”從此在中國根深蒂固。

1964年，國務院轉批公安部戶口遷移相關規定的基本要點時提出兩個“嚴加限制”：對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制；對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。1977年，國務院第一次正式提出嚴格控制“農轉非”，此后公安部具體規定了“農轉非”的內部控制指標，即每年從農村遷入市鎮的“農轉非”人數不得超過現有非農業人口的1.5‰。

在嚴格的戶籍管理制度下，上個世紀整個60、70年代自動流動的人口幾乎沒有。城市生活柴米油鹽都是憑戶口憑票證供應，沒有票證，意味著無法生存。

戶口成為了利益載體

在長達50年的時間里，戶籍政策構筑了“農業戶口”與“城市戶口”在實際利益上的不平等。兩種戶口成為差別化分配各種利益的最直接標簽。

非農業戶口在各項待遇上明顯優于農業戶口。在改革前近30年的國家工業化初期階段，城市人口享受到了從出生到死亡的各種保障制度，這些保障靠國家財政補貼維護。據國家計委和國家統計局保守估計，城鎮每安排一個人的就業和生活需花費3至4萬元，2億多人就需要6萬多億元……

然而，占人口80%、只能提供積累不能分享工業化收益的農民一直與這種制度無緣，土地成為他們唯一的保障。

兩類戶口在一定程度上衍生出具有不同等級的社會身份。1961年之后，要成為國營企業工人一般首先要有城市戶口。在整個社會，干部、工人、農民之間的階級分野非常分明。

戶口制度的輻射力量是驚人的。人們很快發現，其背后逐漸附加了從社會保障到教育、醫療、公共服務等幾乎所有公民權益的城鄉化差異。城鄉之間建立起一種在政治、經濟、文化社會基礎上的全方位不平等，由此也衍生了長期二元社會結構下城市市民的“一等公民”與農業人口的“二等公民”的社會地位。去掉“農”字標簽，獲得與城市公民平等的社會身份，成為幾代農民百折不撓、摻雜無數辛酸血淚的奮斗史。

80年代中后期，隨著戶籍制度的松動，“農轉非”控制指標有所調整，一些地方開始規定農民交納一定數額費用就可成為當地有效市民。城鎮非農業戶口商品化的“星星之火”由此點燃，并以燎原之勢蔓延至全國。

戶口交易，成為30年戶籍改革變遷中的獨特現象。據有關報道，到1994年上半年，全國約有17個省共300多萬人購買了城市戶口，此項收入高達250億元，這還不包括那些未登記在案的以及黑箱操作的部分。這個數字，充分表明了戶口負載的各種利益分配的真實含金量。

農民工潮：繞不過去的中國特色

改革開放后，農村聯產承包責任制從根本上解決了我國農產品短缺問題，同時私營企業、鄉鎮企業的大量涌現及地區經濟發展的差異需要勞動力的流動，政府才開始放松對人口遷移的控制。

1984年，戶籍堅冰出現首道裂縫：是年國務院批轉公安部《關于農民進入城鎮落戶問題的通知》，文件規定，有經營能力、有固定住所或在鄉鎮企業單位長期務工的，公安機關應準予落常住戶口。統計為非農業人口，吃議價糧，辦理《自理口糧戶口簿》和《加價糧油供應證》。這無疑是一個里程碑，給了部分人以“遷徙自由”，農民由此獲得了在城市合法生存的權利。

隨后，商品糧分配制度實現改革，農民進入城市少了“自帶口糧”障礙，事實上形成了大量農民工涌向城市的打工熱潮。這一人口遷移的趨勢有著客觀現實的推動：長期以來農村人多地少和農業收益低的狀況使得農村中的剩余勞動力達到三分之二左右，這些剩余勞動力必然要向非農產業轉移，而且大部分人向大、中城市轉移。

農民流動的事實，一度推動了1993年開始的戶口制度思想的重大改變，當時政府在政策討論中曾經提出過不再進行身份限制。1994年公安部的戶籍制度改革文件草稿基本精神就是改變管理原則，按照職業和居住地來建立戶籍管理制度。

然而，1994年以后的宏觀環境變化阻擋了這一改革的進程。本來已經起草戶籍制度改革的文件暫時擱置，這一擱置就到了2002年，期間戶籍政策一直未有實質性松動。

所以，在改革開放的前20年里，盡管城市發展市場經濟的相當動力來自于大規模的人口流動，其中農民工潮是繞不過去的中國特色，這一數字到現在達到了2億，占到總人口的15%，然而這一流動是以無數外來務工人員“兩棲身份”的委曲求全為代價的。

進入城市的農民工在城市可以“立業”，但無法“安家”,城市不給他們“戶口”，意味著沒有城市居民的身份，也就享受不到城市居民可以獲得的一切福利待遇。戶籍制度、教育制度、保障制度、人事制度、醫療制度對城市戶口、農村戶口的雙重標準，使得農民工只能游離于體制之外。戶籍政策成為這一系列制度不公的核心載體。

復旦大學社會發展與公共政策學院院長彭希哲教授在《中國農民工調查》中指出： “農民工之所以能夠在城市中以比較低廉的價格從事經濟活動，正在于他們的這種兩棲身份。如果中國沒有戶籍制度，農民工就會希望擁有與城里人一樣的生活方式、一樣的收入、一樣的勞動條件，但我現在覺得我是農民，我的家在農村，我到你這里來就是為了掙點兒錢而已，只要收入我認為可以，我就干了，這就是中國很低的勞動成本之所以能夠存在的一個很重要的前提。”

理性地看，這一絕對不能稱之為公平的制度，客觀上幫助中國以低成本換取了農村勞動者的全部剩余，用不到30年的時間高速完成了資本原始積累和工業化，同時也使城市、農村置身于一種相對固定、平穩的社會環境之中。

然而負面效應同樣明顯，城市對農民工經濟制度上的接納和社會制度上的不接納這一矛盾導致了中國城市化進程中的最大不公。胡星斗教授尖銳地指出：改革開放至今，城鄉差距不但沒有縮小，反而進一步擴大，最關鍵的原因在于戶籍制度基本上沒有進行過像樣的改革。

“市場經濟制度天然要求遷徙自由，中國的戶籍制度還是在通過人口登記區分不同的權利：你是在農村還是在城市，是在這個城市還是在那個城市，由此就享有不同的權利。我們還沒有形成與市場經濟相配套的人口管理制度。”

他提出，要改變這種人口制度，在進行“狹義”的戶籍制度改革的同時也必須重視“廣義”的戶籍制度改革或者說“大戶籍制度”改革，即戶口登記改革與教育、醫療等“附加功能”的改革應當同時并進，進行平等權利的制度變革。

從這個意義上說，中國的戶籍改革還只是剛剛起步。雖說“狹義”的戶籍改革在2002以后一些省市就有了實質性舉動，但中央層面上的制度推進尚不明晰；而廣義上的“大戶籍制度”改革，從“十七大”以來已然成為政府最重要、也最艱巨的命題之一。