成都"戶改":四年"潤物細無聲"一步步溫和推進

如果聯想起2003年鄭州市“門戶大開”的戶籍政策，成都的“城鄉居民一元化”戶籍改革顯然要溫和許多。不同的后果是，鄭州戶改在2006年終因城市不堪重負而緊急叫停，而成都的戶改至今仍以“潤物細無聲”的方式一步步深入推進中。如果將后者的戶籍改革試驗納入到整個統籌城鄉改革的大背景下來考慮，也許意義更加廣泛。

2007年6月，成都獲批設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。

其實，這座城市的探索走得更早一些。早在3年前，成都戶籍改革新政的成形出臺，就來自于市委“統籌城鄉”發展的配套改革戰略。當年，成都推倒城鄉戶籍壁壘阻礙農村勞動力自由流動的枷鎖，在全市推行一元化戶籍管理制度，取消農業和非農業戶口的劃分，統稱為“成都市居民”。

這一戶籍管理制度上的最大突破處在于，成都市農民可通過城市租房獲得成都市戶口。這意味著，對于所有當地農民來說，想要取得一紙成都城市戶口，已經不再是什么難題。其后，這一改革舉措被其他很多城市所效仿。

現在，到了戶籍新政實施的第四個年頭，成都市委政策研究室副主任梁其洲透露，成都正在醞釀的新思路是，如何把這一政策輻射擴大到全體外來農民工，把他們也納入到整個成都的城鄉一體化戰略中來。

成都農民的進城之路

張有瓊在她四十多平米的新房里敲敲打打。

新年即將來臨，和成都大觀村其他村民們一樣，她一直在忙碌著青龍小區住房的簡單裝修。

這是一個模樣和普通經濟適用房無異的“農轉居”小區。小區建在大觀村原有土地之上，現在這里是成都的三環立交橋邊。3年前，張有瓊被政府征走了7分耕地和100多平米宅基地。按照人均35平方米的房屋置換政策，她家3口人換到了兩套這樣的一居室住房。

看起來，張有瓊和所有城市近郊的被征地農民沒什么區別。但是，她的身份其實發生了實質性變化。除了戶口登記簿上由原來的“農業戶口”統一更換為“成都市居民”戶口，更根本的改變是，她已經可以享受到和城市人同等的醫療和養老保險。這一待遇不會因其職業欄上注明的“被征地農民”而有所差別。當然，在其他一系列配套制度上，差距也在一點點縮小。

目前，成都已率先在全國實現了城鄉基本醫療保險的全覆蓋。此外，以養老保險、基本醫療保險、最低生活保障為主要內容的農村社會保障制度也得逐步與城市社保制度接軌。成都市規定，被征地農民都可以辦養老保險，政府給予20%左右的補貼。男性到60歲、女性50歲，就可以每月領到近300元的養老金。

這樣的政策極大鼓勵了農民融入城市的熱情。不過，其中面臨的問題也應之而來。張有瓊認為“政府政策是好，只是壓力確實也有點大”。現在她尚處于無業狀態，而丈夫做環衛工人的每月收入580元中，就要拿出400多元來繳納養老和醫療保險。她感嘆：“未滿40歲的村民要買社保的年限更多，買10年，如果再沒工作好惱火啊！”

對此，成都市政府的應對之策是定期搞各種免費就業培訓，以充分保證農轉居居民的就業。就業率相對較好的“農轉居”試點培風小區居民除了工作收入，多數還能擁有房屋出租、土地流轉收益和村集體資產的分紅，去年人均收入達到4500元。

當然，并不是每一個農轉居居民都能達到這樣的水平，其中的政策因素如能否從被征用的土地中獲得租賃、入股等土地流轉收益是影響其收入的關鍵性因素。

三圣鄉土地流轉模式

“現在農村戶口轉城市戶口一點障礙沒有，但城市戶口要轉農村戶口卻很困難了。這是為了鼓勵農民向城鎮集中，增加農村的收益。”成都市市長葛紅林在接待記者采訪時如是表示。

三圣鄉模式正是成都“城鄉一體化”進程中農民充分受益的成功樣板。4年前，三圣鄉還被成都人稱為“外八鄉”，這個稱呼就像上海人說的“下只角”。但是現在它卻成了城里人十分羨慕的香餑餑。

4年間，這里的農民不僅完成了從傳統農民到土地經營者的身份轉變，更因其政策優惠而成為從土地流轉中獲得資產收益的典型代表。

在成都市打造的所有“統籌城鄉綜合經濟改革試點鎮、鄉”序列里，三圣鄉是離成都最近的一個：只有7公里，曾經是傳統農業人多地少、無產業特色的貧困地帶。現在，這個貧困鄉有了一個國家4A級景區的魅力名字：“五朵金花”。

三圣鄉幸福村村民熊祥金曾經是騎車進城賣菜的菜農，現在的身份是幸福梅林“梅王閣”農家小院的個體經營者。正值梅花旺季，他的小院每天可以接待400人的“農家樂”游客，一年的經營收入就能達到6萬元。

不過，幸福村村民像他這樣自己經營農家樂項目的并不多。這個村的近50家“農家樂”90%以上由農民出租給外來公司經營，村民獲得土地出租收益的同時，可以外出打工掙錢。

“我們是帶土地的居民。”這是熊祥金對自己身份的新定位。和城里人不同的是，他們在擁有工資、經營收入的同時，還可以享受到土地租賃、入股的財產性收益。

他指了指遠處古色的“風景獨好”農家小院，“這個院子就是由我們幸福村村委會利用村集體土地修建后轉租給外來商家經營的，村里全體村民通過入股方式來獲得租金收入。”

這些細節展現了三圣鄉通過土地流轉以爭取最大效益的發展思路。三圣鄉政府的具體做法是：對農地土地出讓權的轉讓協議規定時間不等，并設上限(國家規定為30年)。使用年限滿期以后，原則上政府對于甲乙雙方的租賃關系是農民自愿流轉給新型的集體經濟組織。再由新型集體經濟組織和市場方再次流轉。農民流轉了土地，但是土地經營權并沒有喪失。農民可以把土地經營權折算入股，每五年遞增10%。可以通過分紅來取得回報。

從農民到產業工人

成都的戶改模式并未造成中心城區人口過度集中，歸功于其政策引導。

按照成都市政府的戰略，農民向城鎮集中主要分3種類型：在5個中心城區建設完全與城市接軌的農民新居工程；在郊區以重點鎮為主推動農民向城鎮集中，城鎮新型社區工程構成重點鎮建設的重要組成部分；在邊遠丘區山區，根據區情適度引導農民向新型農村社區集中居住。

城中村或近郊農村，有地利之便，“農轉居”阻力不大。對于遠郊鄉鎮的“農轉居”農民，如何保障其應當享有的權益？

成都進行了一種大膽嘗試：通過土地整理，推動農村院落拆并和農民居住向城鎮、中心村和聚居點適度、自愿集中。

蒲江縣距成都城區68公里，一個典型的農業大縣。兩年多前，復興鄉1500多戶農民拆遷搬進集中居住小區。通過土地流轉，他們把騰出的萬余畝土地租給農業產業公司，農民直接變成產業工人，實行“股權+紅利+工資”的收入分配方式。目前該鄉獼猴桃生產基地投資已達1.2億美元。

實現遠郊落后地區農業人口轉移的另一種途徑是建工業園區。大邑縣距離成都市區45公里，規劃了一個占地30平方公里的工業園區，引進了青島雙星等一批著名企業，解決了失地農民的工作和社保問題。

據統計，成都市規劃建設600個農村新型社區。截至2006年底，已經建成農民集中居住區67個，入住農民14.7萬人。

成都城鄉居民收入差距從2002年的2.66∶1縮小到2006年的2.61∶1。從2003年到2006年，成都失地農民和農村勞動力轉移至二、三產業就業，年均增加10.53萬人。土地向規模經營集中后，繼續留在農村的農業勞動者，搖身一變成為“農業工人”。

四川省人民政府副秘書長楊國安在“中國統籌城鄉論壇”上對成都市的土地規模經營思路給予肯定，他認為城鄉統籌發展商的引入推動了農民向產業工人轉變，促進了成都探索土地流轉的經營機制，包括土地股份合作、租賃、承包等模式，有利于發展適度規模經營。

土地換“社保”：有待爭論的經驗

為了形成土地的規模集中，成都戶改的一個核心要點是鼓勵農民放棄土地，向城區集中。四川省社科院學術顧問、著名經濟學家林凌把這一戰略概括為“三保障、兩放棄”。

“三保障是前提，農民進城必須保障他的就業、廉租房，保障他的家屬進城，保障他的城市居民可以享受到的社會保障；兩放棄是條件，農民放棄他的農村宅基地、農村承包地。”

在實際操作中，這形成了成都市“土地換社保”的戶改模式。

應該說，這一戶改模式出臺時還是考慮到了失地農民的利益。成都市公安局戶籍科民警紀麗告訴記者：“‘農轉居’后，農民們的土地承包經營權、集體土地的所有權和補償權、集體資產的所有權和分配權等不發生變化。農民自愿退出原農村宅基地進入城鎮購買公寓房的，可享受相鄰區位經濟適用房的優惠政策。”

從積極意義上看，在城鄉差別客觀存在的情況下，“土地換社保”雖然可以說是權宜之計，但畢竟一方面能夠推動農民積極進城，另一方面在保護農村耕地的情況下，能夠促進土地集中和合理流轉，幫助農民真正擁有自己的財產性收入。

不過，這一模式也得到不少專家的質疑。溫鐵軍教授接受《小康》采訪時指出，“土地換社保”操作不好，很有可能變成另一場以“城市化”命名、對農民進一步剝奪的方式；同時社保以土地為條件，本身就是對農民的另一種差別待遇。

溫鐵軍對此有著尖銳批評：“真想城鄉統籌，應該先做到給農民以起碼的國民待遇，在公共品上給農民以公平的待遇。我們現在的政策只是向正常國家的正常國民待遇上靠近。這么大的財政，還讓人沒有醫保、沒有社保，沒有養老，還扭扭捏捏，一次一次往前挪，憑什么？農民這么多年沒社保，現在還讓他們用土地換。做了這么多年貢獻了，窮了這么多年，連起碼的保障都不給人家，正常嗎？”

溫鐵軍認為，中國農村的貧困客觀源于農村土地、資本、勞動力三要素的流失。城鄉統籌的真正著力點還在于促進三要素回流，同時政府在公共開支的公平性上做到城鄉無差別待遇。

公共服務均衡化的夢想與現實

2003年以后，中國政府的社會政策著力點都在于促進公共品的公平性上。這一思路與國家總體進入城市反哺農村、公共服務均衡化的發展階段相吻合。專家認為，我國現在已經開始具備解決城鄉二元經濟結構的基本條件，成都作為“統籌城鄉綜合試驗區”，其大戶籍改革正順應了這一大的趨勢。

如今，成都市已經建了二十多個 “農轉居小區”。青陽區培風小區作為成都首建的第一個“農轉居”小區，配備了先進的“六站一室一港灣”，即醫療站、文化站、教育工作站、社保工作站、就業工作站和警務室、港灣式交通車站，使得農民在享受公共產品和公共服務上甚至超過城市社區。

其后通過工業園區模式市場化運作建立的歐式風格社區“歐洲小鎮”，以及最新的“康莊小區”工程，作為區政府的“農轉居”樣板，硬件和軟件也都在整個成都市社區建設中屬上乘。

“要讓青陽區的農民享受到和城里人一樣的公共服務和公共產品，農村孩子和城市孩子一樣享受到優質的教育資源。”這是青陽區委書記王忠林對“統籌城鄉”的目標追求。

要實現這一目標，客觀要求政府財政的大力投入。成都市制定了推進城鄉教育均衡發展等政策，財政投入14.5億元，對農村中小學校進行了標準化建設，基本實現城鄉教育硬件均衡配置。

成都市委政策研究室副主任梁其洲接受《小康》采訪時強調：“成都戶籍改革不單是戶口意義上的改革，而是一整套完整的制度設計，中心是促進城鄉公共服務均衡化。”

不過，在中央層面的全面改革未開展之前，整套制度體系的搭建仍然受到牽制。

對此，成都市統籌委副主任秦代虹表示出諸多無奈：“沒有征地的農民，包括農民工要加入城鎮社保，比較困難。為什么比較困難？因為勞動和社會保障部有這個規定，涉及到中央的財政轉移支付對接時，就不會把這部分納入進來，要推動這一改革，只能由中央層面推動。”

“我們現在是對農民有一套保險支持、農民工有一套保險支持，職工和城市居民有一套保險支持。這些保障體系我們從制度上可以對接，但是問題是如何從國家層面上把幾種保障納入一個財政支付體系中來？”

從這個意義上說，地方政府的戶改依然難以解決最基本的問題，中國社科院教授陸學藝的看法是“它想徹底也很難完全徹底”，最終需要中央層面的制度推進。