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“大北京規(guī)劃”之困
2009年12月，北京地鐵開(kāi)始在早高峰期對(duì)5號(hào)線的重點(diǎn)站進(jìn)行限流。此種做法，被迅速推廣至地鐵八通線、13號(hào)線。
這些地鐵線因承擔(dān)在郊區(qū)居住的工作人口進(jìn)城上班的通勤任務(wù)，每天都上演著“春運(yùn)”般的場(chǎng)面。為確保安全，一些重點(diǎn)車站不得不通過(guò)建立導(dǎo)流圍欄、改變閘機(jī)方向等方式減緩乘客進(jìn)站速度。
盡管如此，早高峰進(jìn)城方向的地鐵車輛，總是在上游車站就被“擠爆”，沿途車站乘客擠不上車成為一大問(wèn)題。
“北京交通進(jìn)入最痛苦時(shí)期，”當(dāng)?shù)孛襟w發(fā)表評(píng)論。今年4月，北京市政協(xié)的調(diào)查指出，北京市每天堵車時(shí)間已由2008年的3.5小時(shí)增至現(xiàn)在的5小時(shí)；軌道交通不堪重負(fù)，5號(hào)線日客流量達(dá)80萬(wàn)人次，已接近2032年的遠(yuǎn)期預(yù)測(cè)客流；交通擁堵范圍正由市中心區(qū)向外圍和放射線道路蔓延。
交通專家發(fā)出警告：如果不繼續(xù)實(shí)行綜合措施緩解擁堵，北京市擁堵指數(shù)將接近于“9”（最高為10，最低為1），整個(gè)路網(wǎng)將處于嚴(yán)重?fù)矶碌那闆r。
可以預(yù)見(jiàn)的是，上述進(jìn)出城交通的擁堵現(xiàn)象還將加劇——檢討近幾年北京舊城、中心城、新城的建設(shè)情況可以看出，這個(gè)城市的單中心空間結(jié)構(gòu)仍保持著強(qiáng)大的發(fā)展慣性。
“2005年城市總體規(guī)劃確定中心城人口基本不增長(zhǎng)，但增加148平方公里的用地，同時(shí)加強(qiáng)金融商貿(mào)等核心經(jīng)濟(jì)功能及其用地調(diào)整，這本身就是矛盾的，”《首都體制》一書(shū)指出，“結(jié)果必然是中心城經(jīng)濟(jì)功能強(qiáng)化、就業(yè)人口和建設(shè)容量增加，而居住功能外遷，加劇職住分離和潮汐交通現(xiàn)象。”
沿北京市軌道交通向外蔓延的多是住宅樓盤(pán)，而不是就業(yè)場(chǎng)所。以此方式向外疏散人口，國(guó)際上鮮有成功經(jīng)驗(yàn)。
二戰(zhàn)結(jié)束后，英國(guó)倫敦通過(guò)實(shí)施大倫敦規(guī)劃，將市區(qū)的就業(yè)功能向外圍新城疏散，成功地帶動(dòng)了人口疏散，推動(dòng)了區(qū)域的平衡發(fā)展，從根本上緩解了市區(qū)的交通擁堵和環(huán)境污染。
北京2005年版總體規(guī)劃啟動(dòng)修編之前，兩院院士、清華大學(xué)建筑學(xué)院教授吳良鏞組織國(guó)內(nèi)多學(xué)科100多位學(xué)者編制“大北京規(guī)劃”——“京津冀北地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究”，正是希望收到大倫敦規(guī)劃之效。
這項(xiàng)規(guī)劃研究指出，北京與12個(gè)國(guó)家同等規(guī)模的城市比較，用地是最密集的，人均用地是最少的，城市化地區(qū)人口密度高達(dá)每平方公里14694人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于紐約的8811人、倫敦的4554人、巴黎的8071人。放眼京、津、冀北地區(qū)，對(duì)北京城市功能進(jìn)行有機(jī)疏散已刻不容緩，必須改變核心城市過(guò)度集中的狀況，在區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)行“重新集中”，以京、津“雙核”為主軸，以唐山、保定為兩翼，疏解大城市功能，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)展中等城市，增加城市密度，構(gòu)建大北京地區(qū)組合城市，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)展。
“大北京規(guī)劃”推動(dòng)了北京2005年版總體規(guī)劃的修編，可目前它們雙雙陷入困境。在“大北京”區(qū)域范圍內(nèi)，近幾年，北京除了首鋼搬遷，其他功能仍保持聚焦勢(shì)態(tài)。北京的發(fā)展對(duì)周邊地區(qū)的吸附效應(yīng)遠(yuǎn)大于輻射效應(yīng)，由于人才、資源不斷向北京集中，北京周邊地區(qū)發(fā)展相對(duì)緩慢，河北省內(nèi)甚至還存在272.6萬(wàn)貧困人口，形成“環(huán)京津貧困帶”。
北京在吸附了足夠大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模之時(shí)，也吸附了足夠大的人口規(guī)模。這個(gè)現(xiàn)象同樣反映在北京市域內(nèi)部——中心城的超常規(guī)發(fā)展也吸附了外圍新城的機(jī)會(huì)，并導(dǎo)致人口的過(guò)度集中。
2005年版總體規(guī)劃提出，2020年，北京中心城人口規(guī)模控制在850萬(wàn)人以內(nèi)。對(duì)此，一位權(quán)威專家在2006年指出，即使立即停止在市區(qū)新增加住宅開(kāi)發(fā)用地，已決定開(kāi)發(fā)的住宅建筑量足可容納1000萬(wàn)人口之多，“在目前對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)一片樂(lè)觀估計(jì)聲中，市區(qū)住宅建設(shè)規(guī)模還將擴(kuò)大，如此下去，又怎能控制住市區(qū)人口增長(zhǎng)呢？”
這讓人想起1983年版總體規(guī)劃。該規(guī)劃在1981年北京市區(qū)常住城市人口已達(dá)432萬(wàn)人的基礎(chǔ)上，提出向遠(yuǎn)郊衛(wèi)星城鎮(zhèn)和外地疏散人口，使市區(qū)常住城市人口到2000年控制在400萬(wàn)人左右。這一“烏托邦”目標(biāo)很快落空——1988年，北京市區(qū)城市人口已突破到520萬(wàn)人。
“北京眾多的現(xiàn)狀問(wèn)題（比如舊城大拆除的破壞、中心大團(tuán)繼續(xù)膨脹、新城規(guī)劃難以落實(shí)等）的解決常常為體制所限，規(guī)劃的真正落實(shí)必須與體制改革同步進(jìn)行。因此，首都城市未來(lái)發(fā)展是成功還是失敗，現(xiàn)在還處于十字路口。”2006年，吳良鏞在《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究二期報(bào)告》中寫(xiě)道。
“規(guī)劃整體性與實(shí)施分散性的矛盾一直存在，”他對(duì)本刊記者說(shuō)，“一個(gè)好的規(guī)劃并不等于好的結(jié)果。”□文/《瞭望》新聞周刊記者王軍