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下載安裝Flash播放器“人口‘加減法’，政府不能越界”
專家認為，政府不能簡單設置門檻，而應通過產業規劃等實現調控目標
一邊是人口給城市的壓力越來越大，一邊是人口控制措施引來種種爭議，北京的人口規劃到底該何去何從？
“十二五”規劃制訂在即，北京人口要不要控制，該如何控制？就此，本報記者走訪了多位人口方面的專家，從各個角度為北京人口問題建言獻策。
日前，曾多次參與北京人口問題調研的市政協委員、人口專家陸杰華接受本報記者采訪時表示，北京可以通過產業調整等辦法，實現人口調控。但是，政府的調控不能越界。
新京報：近期市人大、市政協等各方都集中調研人口問題，北京為什么此時集中關注人口，并提出要調控人口規模？
陸杰華：首先北京市的人口突破了1800萬，根據北京市總體規劃，這是一個階段性、轉折性的目標。調研也顯示，人口數量爆棚的影響變得很明顯，其中流動人口占總人口的比例達到40%，超過了規劃目標10%，這些都是很嚴峻的變化。
同時，人口規模對城市競爭力的影響也越來越突出。目前，北京的大學數量、平均受教育年限等指標在全國都是領先的，但經濟發展在全國卻不領先，勞動生產率水平還不如蘇州、上海和深圳等城市。這跟產業布局和經濟發展方式關系很大，而二者都受制于人口結構。
“政府不能直接調整人”
新京報：“十一五”的人口規劃為什么嚴重超標？其編制背景是怎么樣的？
陸杰華：北京“十一五”期間是第一次進行人口規劃。當時制訂的人口目標是1625萬，2007年就突破了，但沒敲響警鐘。
究其原因，主要還是在規劃中、制度設計上還有領導認識上不統一。各部門各自為政，未能行成調控合力。比如我們要限制人口，但交通沒有按照規劃的方向去設置，而是采取了普惠的政策。
新京報：在人口調控方面，政府應該扮演什么角色？使用行政手段干預是否合適？
陸杰華：我個人認為，城區人口發展目標上應該做加減法。城市需要的高端人才和實用性產業，政府應該加大吸引吸收力度，對于城市不需要的應該調整。但政府不能簡單設置門檻或設限，控制某些人不能來，就是說政府不能做越界的事情，直接去調整人。
城市人口發展的規劃制訂中、目標實現中，對產業都有明確定位和發展方向。因此，政府調控可以通過制訂規劃決定發展什么樣的產業，市場再來決定產業中的崗位，個人再來決定自己的去留，不合適崗位的自然就走了。
“城區很難推廣順義模式”
新京報：今年北京啟動了50個重點村改造，部分村莊聚集了大量流動人口，改造能否起到調控人口的作用？
陸杰華：這50個村子的改造，是沒有辦法的辦法。早在產業布局和發展時就應該注重這個問題。比如唐家嶺村，形成了為當地服務的產業，但這個產業并不高端。
在低端產業或服務領域，政府也應該進行規劃，例如一些小商小販和垃圾回收等，否則這些低端產業形成了產業鏈條，吸引了很多外來人口，村租房大量出現，改造成本就越來越大。
新京報：北京市人大關于人口的調研報告里提到了順義模式，就是對低端產業進行規劃，你怎么評價這個模式？
陸杰華：順義走的是典型的“以崗定人、以房管人”的模式，但這個有順義的特殊性，順義有“業”，包括順義在引資時，要求企業要優先用當地勞動力。但通州如果發展“以崗定人”就不成功，因為沒有“業”，只有城，最終形成了一個人口“鐘擺式”活動。
所以，并不是每個區縣都能走同一條道路。順義模式在城區很難推廣，但比較適合大興、房山這些發展剛起步的區縣。
新京報：其他國家大城市如何對待人口膨脹？是否有值得北京借鑒的經驗？
陸杰華：北京的人口情況相對復雜些。比對近鄰印度，其處理人口問題的做法也不是成功的，新德里存在很多貧民窟，產生了社會矛盾。其他一些發展中國家，城市化和工業化很緩慢。而我們目前發展比較快。同時，北京是一個十多億人民的國家的首都，情況很復雜，很難借鑒其他城市的經驗，主要還是自行探索。
“各部門政策都應考慮人口”
新京報：“十二五”的人口規劃將呈現什么特點？
陸杰華：與“十一五”規劃中的“人口全面發展規劃”相比，“十二五”的人口規劃被稱為“人口發展與調控規劃”，首先多了調控的字眼。規劃要解決包括老齡化、人口分布、信息共享等問題。在信息共享方面，現在存在統計局和人口辦數據不吻合的問題，且兩者數據差了200萬，這個已經影響了財政和決策。
新京報：如何保證規劃的嚴肅性，使其制訂的指標不輕易被突破？
陸杰華：對于“十二五”期間人口的發展，合理制訂規劃是一方面，但北京要解決的第一個問題還是體制問題，體制不能按部就班。目前，市政協和市人大都建議要成立一個人口發展委員會，這個是一個大的突破。
同時，各個部門都要參與人口的發展和調控，比如教育、衛生、交通和民政等在制訂政策時，都要考慮人口調控的目標。
城區人口發展目標上應該做加減法。城市需要的高端人才和實用性產業，政府應該加大吸引吸收力度，對于城市不需要的應該調整。但政府不能簡單設置門檻或設限，控制某些人不能來，就是說政府不能做越界的事情，直接去調整人。
本報記者 傅沙沙
【他山之石】
【新加坡】
分區規劃緩解中心壓力
主要通過調整城市功能分區規劃來調控人口。按照市中心、次中心、副中心的結構將新加坡劃為55個小區進行建設，組團和小區中布局合理，功能齊全，有效地緩解了城市中心人口和交通的壓力。在上世紀60年代，重新評估了人口增長的可能性，將原來環形放射模式城市布局改為項鏈式的城市空間結構。
【美國】
稅收向城郊農村傾斜
建立大都市圈，采用城市群布局，聚焦城市各種功能，擴大城市容納能力。在行政手段上，美國通過立法在稅收上向城郊和農村傾斜，扶持中小企業發展，將人口留在中小城市，避免過度集中。同時，嚴格限制在首都城市開辦學校和嚴格限制招生人數，避免了高層次人才集中流向首都造成城市的人口壓力。
【東京】
控制大學等新增項目
東京都市圈是日本最大的金融、工業、商業、政治、文化中心。區域規劃采用多層、多核的空間結構，在近郊開發區設有新宿等7個副中心以及多摩等4個大型新城。為了疏散產業，東京在1959年通過了《工業控制法》，在首都圈內的部分城市，對一定規模以上的工業、大學等設施的新增項目進行控制。
同題問答
Q1:北京是否需要進行人口調控？
@劉昕(中國人民大學公共管理學院組織與人力資源研究所教授)：中國的經濟發展不均衡，大量優質資源集中在北京，如果任其發展，越來越多的人會集中到北京，從這個角度說應該調控。人口膨脹導致城市資源緊張，一些人才可能被擠出去，這對城市的長遠發展不利。
@毛壽龍(中國人民大學公共政策研究院執行副院長)：我主張不進行人口調控。人口有自己內在的發展規律，其變化和當地發展相聯系，房子越來越貴，生活成本越來越高，自然就產生了壁壘。
@彭真懷(北京大學政治發展與政府管理研究所研究員)：北京集中了全國的優質資源，包括農村地區的水資源、電資源都服務了首都。但北京卻沒有為農村人口的城市化提供相應的承載力。而且北京遇到的問題與規劃思路不對也有關。城市規劃一圈一圈“攤大餅”，但功能分區卻不明確，即便發展到八環，也會出現問題。
Q2:調控需要行政命令手段嗎？
@劉昕：目前，人口問題很難靠市場力量來解決，如果完全不用行政手段調控，也沒有更好的辦法。任由人口繼續發展，可能最終形成類似國外一些大城市的貧民窟，制造越來越多的社會問題。但政府的調控手段應該適度，過程要柔和些。
@彭真懷：靠行政命令解決人口問題肯定行不通，反而會造成反感，導致更多的社會問題。政府必須挖好渠才能引水，而不能靠強制手段把水指到哪個地方去。
Q3：對北京人口調控有何建議？
@劉昕：人口調控能否奏效取決于城市功能的強化。比如廢品行業，北京這一塊服務都是靠外來人口提供，那這些人的存在是很正常的。如果城市能提供更好的公共服務機制，外來人口可能就無法以此為業。政府要考慮的是提供一種什么樣的產業，減少某一部分工作機會，從而實現人口調控。
@彭真懷：北京作為首都，應該率先探索城鄉化制度創新，而不是“一堵了之”。北京解決人口問題不能就人口論人口，我建議對城市規劃進行調整，比如通過行政部門外遷等手段，讓京津冀形成大都市圈，對人口疏解也能起作用。