三、城市吸納人口的能力究竟有多大

有一些學者懷疑我國城市吸收農村人口的能力，認為城市化的步伐應該慢一些。還有的學者認為城市化會導致城市出現(xiàn)大量的貧民窟，應該將農民束縛在農村土地上。從現(xiàn)實看，這些看法是值得討論的。

城市吸收農村人口的能力弱，主要與我國的就業(yè)政策有關。我們估算，如果能嚴格執(zhí)行“勞動法”，下決心解決勞動者加班報酬問題、城市居民兼業(yè)問題和童工問題，全國就業(yè)崗位有可能增加4000萬左右[ZW（]據(jù)2005年9月14日《北京青年報》披露，北京人每天加班近1小時。此報道介紹了北京市統(tǒng)計局對本市勞動時間的詳細調查資料。另據(jù)甘肅農村調查總隊的調查，甘肅農民工平均每周工作日659，平均每天工作時間952每周超過國家法定工作2273小時，多出百分比57%。[ZW）]。如果再能夠加強居民收入調節(jié)和監(jiān)管，適當提高個人收入所得稅的累進率，努力打破就業(yè)的部門壟斷，就業(yè)崗位還可以增加。從宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)看，我國GDP連年高速增長，遠遠超過了就業(yè)增長的速度。這種差距不可能用技術進步因素來完全解釋。基本情況是，一方面已就業(yè)的勞動者超時超負荷工作，另一方面卻有大量農村隱蔽失業(yè)人口存在。我們不贊成用農民素質低來解釋農民失業(yè)人口大量存在的原因。事實上，在一些城市現(xiàn)代經(jīng)濟部門，農民能夠從事很多工作。電腦裝配流水線上，經(jīng)過短期培訓的農民工完全可以勝任工作，這已經(jīng)有事實可以證明。勞動市場的不完全性，才是農民工就業(yè)難主要制約因素。此外，收入戶籍政策、調節(jié)政策和地方管理體制也不利于城市化，這方面做好改革，城市化的速度還會增加。

以下是一個粗略估算。假設采取積極的城市化政策，我國種植業(yè)農戶以每年的6%速度減少[ZW（]目前的速度已經(jīng)是16%左右。[ZW）]，是完全可能的，其中大中城市貢獻3%，其他小城市和新興小城市[ZW（]可以發(fā)展1萬座小城市2～3萬人。[ZW）]貢獻3%。有了這樣一個過程，在30年以后，我國可以剩下5000萬農戶，其中糧食種植3000萬戶，其他農戶2000萬戶。這個目標實現(xiàn)以后，農村人口將顯著減少，大批村莊將消失，城鄉(xiāng)差別將基本不存在。那時，中國農村的基礎將是富裕農民組成的小的居民點，不以農業(yè)為主的家庭將居住在小城市，而更多的農民將變成城市居民，城市化率可達到80%左右。

以無錫為例。無錫的官員說，無錫農村已經(jīng)實現(xiàn)了小康建設目標，新的目標是幾年之內建成現(xiàn)代化的無錫農村。無錫已經(jīng)實現(xiàn)了高度城市化，連華西這樣的“天下第一村”事實上也已經(jīng)變城了一個現(xiàn)代化的小城市。在無錫，多數(shù)農民都在類似華西這樣的小城市兼業(yè)，農業(yè)收入的比例已經(jīng)很小，收入的主要來源是城市工作崗位。無錫的官員也把無錫著力打造成一個包含現(xiàn)代農業(yè)的都市區(qū)。他們將無錫劃分為三個經(jīng)濟地帶，分別是核心城市區(qū)、一般都市區(qū)和農業(yè)區(qū)。農民在一般都市區(qū)兼業(yè)，當天可以在下班以后回家。無錫人所采取的積極的城市化政策為全國的新農村建設開辟了方向。

四、什么是更積極的城市化政策

實行積極的城市化政策重點要解決以下幾個方面的問題。

(1)深化社會管理體制改革，創(chuàng)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。戶籍制度改革是要建立一種操作比較簡單、不含有身份歧視、便于對人口進行規(guī)模控制的人口登記制度。新制度的核心應該是居住地人口登記制度，即一個人登記為哪個城市和地區(qū)的人，主要標準要看他的常住地在哪里。更具體地說，只要一個人在一個城市享有住房（不論租住還是擁有產(chǎn)權），且這個住房的建設符合政府的規(guī)劃，住房的結構和面積等質量元素符合政府的標準，那么這個人就應該被登記為這個城市的居民，并享有和其他居民一樣的權利。標準住房可以分類，特別要有最低標準住房的規(guī)定。實行一套標準住房登記一戶居民（可以是一人）的制度。實行這個制度會面臨一些“技術”上的困難，但解決這些困難并非不可能，這里不再一一討論。

(2)改革勞動管理體制，調節(jié)勞資關系，增加城市就業(yè)機會。現(xiàn)在各類企業(yè)都搞“加班”，有的還不支付工資。在這方面，政府要做好榜樣。我國政府部門從中央到地方都普遍存在職員加班、過度勞動的情況。

(3)改革土地管理制度和土地產(chǎn)權制度，探索用“以土地換住房”和“以地租換保障”等多種途徑解決農民進城的“門檻”問題。取消“大產(chǎn)權”“小產(chǎn)權”區(qū)分，以“放開產(chǎn)權、管住規(guī)劃”為核心建立土地管理的政策體系。

(4)改革區(qū)域行政管理體制，祛除僵化的“設市標準”控制。美國設市標準之一是城市核心區(qū)的人口每平方英里（約3平方公里左右）2500人。按照這個標準，我們的城市化率要高出許多；我們的許多農村社區(qū)應該是城市。但是，我們的設市標準不允許這樣的社區(qū)變成城市，更沒有法規(guī)要求這樣的社區(qū)按照城市去建設。目前，中國的設市標準之一是縣人民政府駐地鎮(zhèn)從事非農產(chǎn)業(yè)的人口不低于10萬，其中具有非農業(yè)戶口的從事非農產(chǎn)業(yè)的人口不低于7萬；縣總人口中從事非農產(chǎn)業(yè)的人口不低于２５％，并不少于12萬。這個標準很高，更重要的是，這只是“縣改市”的標準，而不是一個居民點變?yōu)椤俺鞘小钡臉藴省８玫霓k法是把“縣”作為一個地域，這個地域里可以包括一些城市，也就是說，我們可以有比縣域還大的城市，也可以有小的、只有兩三萬人的城市。要修改有關法律，把這樣的居民點納入城市規(guī)劃的控制對象。

還要做一些農業(yè)自身建設的工作，如加強農業(yè)基礎設施建設，增加農業(yè)科技投入，發(fā)展農村社會事業(yè)等等，但我認為，如果我們能夠克服了上述四個方面改革的難點，其他事情也就好做多了。[中國（海南）改革發(fā)展研究院《新階段改革的起點與趨勢——2008' 中國改革評估報告》]