四、建立全新的土地管理制度

從制度上解決土地問題的總的思路應該是“放開產權，管住規劃”。這一思路的具體內容如下：

(1)改變土地權利結構，確立多元化的土地產權制度，讓農民擁有真正的耕地財產權。可以確立耕地永包制，強化農民的耕地財產權。可以考慮在全國用幾個月的時間搞一遍“土地確權”，然后宣布耕地承包權永遠屬于農民。為此，要取消現行法律中那些關于“三分之二以上農戶”做決定的條款。農民的耕地永包權如同他擁有一臺電視機一樣，不能用什么范圍的投票來剝奪。農民有了這個權利，地方政府圈地搞建設的沖動必然剎車。

(2)要放棄“國家建設”這類法律用語，用更明確的“公益事業用地”和“商業用地”術語。法律文本要用列舉的辦法來確定公益用地的范圍。各種開發區用地不能籠統地看作公益用地。

(3)確定國家和省級政府之間的土地規劃分工，中央管規模，省政府管到地塊。實行土地規劃法制化。對現行規劃要重行嚴格審議，以便規劃和實際相符。只要符合規劃，再不應區分“大產權”“小產權”，一律平等；如不符合規劃，對違規者一概施以高額罰款或判處監禁。

(4)對于非農建設規劃區（包括開發區）用土地交易制度替代土地征收制度；用討價還價辦法替代補償辦法。任何一戶土地主人，都可以拒絕交易，哪怕這塊地處在某開發區的核心地帶。

(5)對于公益事業用地，嚴格按照公益事業項目列舉目錄界定用地范圍。根據我國實際情況，這類占地可以強制交易，但交易價格應參照當地農用地價格制定，并高出一定比例。要在理念上清楚：即使為了公共利益，也不能以犧牲私人利益為前提。

(6)要允許農村宅基地自由交易。法律可以規定城市居民能夠購買的農舍的數量以及農舍的實際占地面積。為此，法律文本必須對“農舍”做出定義。農村宅基地的交易還應符合政府的土地利用規劃。土地利用規劃應體現節約土地資源和保護耕地的原則。現在我國農村的建設用地總規模已經超過了城市建成區的面積，其中主要是農民住房占地和村莊內的空閑地。要通過村莊整治、合并和搬遷，使農村建設用地總規模得以減少。宅基地的交易必須服從這一節約土地資源的要求。政府對農村宅基地的使用要做出規劃，只有符合規劃的宅基地才可以交易。要解決杜絕把耕地轉為宅基地再行出售的做法。可以征收宅基地流轉稅，用稅收收入建立村莊整治基金，為農村建設開辟新的資金來源。從加強規范和健全規劃的要求來說，農村宅基地交易政策也不可以貿然出臺。政策規范要加以仔細論證，土地利用規劃也要有科學依據。只能在有了相對充分的把握以后，再慎重地出臺農村宅基地交易的政策。

(7)建立土地交易收入調節稅，但不再允許各級政府搞土地財政。調節稅的收入用來建立土地整治基金和公益用地征用補償基金。

為實行上述制度，并使之法制化，要盡快凍結土地占用，然后清理已有的違法占地案例。對農民的投訴，各地應給出一個解決問題的時間表，誠心誠意地對農民負責。

五、簡要的結語

2003年之前，農村改革以放權為主。此后，中央又確立了“多予、少取、放活”的改革思路。綜觀這幾年的改革，“多予”有成績，但這個成績遇到兩種消解因素：一是投入體制，二是農民人數過多。“少取”的大成績是取消農業稅，但沒有解決長時間、大規模取走農民土地利益的問題。至于“放活”，成績主要還是承包制改革留下的，這幾年對這個“半截子產權改革”再沒有觸動，“放活”方面乏善可陳。

中央政府很早就確立了農民增收、糧食增產和農村穩定這三大工作目標，這是是一種務實的工作方針，完全可以理解。從實踐出出發，可以用最簡明的邏輯來陳述實現這三大工作目標。

(1)農民增收的核心是農民有效工作日不足的問題。拋開具體的農業產業形態，但凡做農村調查都會知道，農民的收入與農民的有效工作日多少成正比。我國糧農勞動力每年平均有效工作日大約在40～60天，大約是城鎮職工的1/5左右。任何國家的惠農政策都不能在這樣一個基礎上解決城鄉收入差距問題。這是我們制定農村政策的基本出發點。

(2)糧食的穩產增產、滿足國內市場供應，如果不考慮環境成本是不用擔憂的。不到10%的邊際土地是否投入耕種就足以影響糧食的供求平衡，而農產品價格的變化是影響這部分土地是否投入耕種的決定性因素。國家掌握兩個月口糧需求量就足以保障糧食安全。真正的問題是糧食生產的經濟競爭力和環境成本問題。提高競爭力、降低環境成本的主要途徑是降低化肥和水的投入成本。為此要大力開發和應用土地密集型耕作技術，逐步提高農戶的糧食生產經營規模。

(3)農村穩定的關鍵條件是降低農民的組織成本，提高農民的組織程度。

上面的分析所產生的邏輯結果是：國家要推行積極的城鎮化政策，為逐步減少農業人口、提高農業經營規模創造條件。有了這樣的條件，農業才可以發展，農民才可能在農業中獲得增收，農村社會才可能穩定。積極的城鎮化政策不能替代農村自身的發展，但沒有這個政策，農村決不可能發展。[中國（海南）改革發展研究院《新階段改革的起點與趨勢——2008' 中國改革評估報告》]