中國推行大部制改革

在服務型政府的框架內，今后中央政府行政機構的發(fā)展，有必要致力于集中型大部門和分散型專門化機構之間的平衡調整

    正在進行的國務院機構改革，重點解決了宏觀調控、能源環(huán)境、工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)和涉及民生改善的中央政府機構設置問題，實現(xiàn)了優(yōu)化中 央政府組織結構的階段性目標。在2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總體改革目標下，今后幾屆政府的十二年中，中央政府機構設置的基本取向及其技術方法值得探究，以期有一個較為理想的整體設計。

    機構設置受制于政府類型

    行政機構的整體設計首先取決于政府的職能類型。我國中央政府機構業(yè)已經過多次改革，但是按照職能類型分別為適應計劃經濟型政府、初級市場經濟型政府和公共服務型政府的三大類行政機構。1956年的中央政府機構格局，是中央高度集權計劃經濟型中央行政機構的典型形態(tài)。1988年以前的機構改革，都是在這一形態(tài)基礎上進行的數(shù)量增減型調整。1998年的改革形成了適應初級市場經濟體制的中央政府行政機構基本框架，1988年、1993年和2003年的機構改革，都是對這一基本框架的鋪墊和補充。計劃經濟型和初級市場經濟型行政機構的基本區(qū)別之一，是直接管理企業(yè)的專業(yè)經濟部門的存廢。直接管理企業(yè)的專業(yè)經濟部門的廢除，基本終結了政企不分和政府直接干預企業(yè)微觀經營活動的計劃經濟組織體制，為實行市場經濟清除了主要的行政體制障礙。

    2008年進行的中央政府機構的設置，是探索構建服務型政府行政機構的歷史性開端。現(xiàn)代服務型政府的基本特征，在施政綱領上是經濟政策和社會政策的統(tǒng)一，在職能上是促進經濟增長和提供公共服務的統(tǒng)一，在行政機構上就是政策制定和職能協(xié)調機構的集中化和專業(yè)性執(zhí)行性機構分散化的統(tǒng)一。

    在服務型政府的框架內，中央政府行政機構的未來發(fā)展，大致就是在集中型大部門和分散型專門化機構之間的平衡調整。

    大部門的設置依據政策匹配及其職能復合

    大部門體制所能期望達到的“職能有機統(tǒng)一”，是以施行政府政策的有效性作為統(tǒng)一標準的。設置大部門機構的主要根據是政策的匹配性及其職能的復合性，以保證行政效能和提高行政效率。在政府逐步退出微觀經濟領域后，宏觀調控成為政府協(xié)調經濟社會可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的主要手段。宏觀調控措施的有效性寓于諸項宏觀政策的配合。如財政政策對宏觀經濟的調節(jié)，很難脫離產業(yè)政策和貨幣金融政策。因此今后可以采用復合職能的配置方法，例如法國的財政和經濟部。

    政府各類政策之間的關聯(lián)性和結合點并不是固定的，在有關因素的影響下可以變化。如知識經濟和人力資源之間的內在關系受到重視以后，高等教育政策與科技發(fā)展政策的關聯(lián)度提高，在機構設置上應予考慮。

    一項行政政策可能同時與兩個以上其他行政政策關聯(lián)，如果在機構設置上不能將它們全部整合在一起的話，就按照效率最高原則選擇可以復合配置的職能。

    分散設置執(zhí)行性和功能性機構

    大部門可以成為行政政策性決策和協(xié)調的核心部門，但是它不能也不應當成為行政機構的惟一形式。服務型政府不僅需要職能復合決策統(tǒng)一的大部門，分散型的執(zhí)行性和功能性機構也是政府現(xiàn)代化的重要標志，它是政府提供有效公共服務和應對時代變化的政府組織形式。

    分散型機構與大部門機構共存，是當代發(fā)達國家政府機構設置的基本特征。分散型政府機構的組織形式和決策機制可以是多樣化的。經濟管理類行政機構的組織形式和決策機制，取決于現(xiàn)代產業(yè)的公司組織形式和經濟活動方式的多樣性。同時，社會對政府公共服務需求的多樣性和質量要求的不斷提升，同樣需要多樣化的組織形式和執(zhí)行機制。

    國務院組成部門管理的國家局，是設立分散型政府機構的具體形式之一。今年設立的中央政府的幾個大部門，在統(tǒng)一管理新納入職能業(yè)務的同時，以國家局的形式保留了一部分機構的相對獨立性。這種在一個大部門內實行集中重大決策和分散執(zhí)行功能相統(tǒng)一的新體制，會成為今后設置中央政府組成部門的一個基本模式和基本走向。銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和其他類似機構，也是我國設立分散型功能性機構的經驗模式?？傊?，分散型行政機構不應當是整齊劃一和一成不變的，它應當完全按照有效實施相關職能的需要進行創(chuàng)新式設置，把傳統(tǒng)科層制機構普遍用于實施各種職能的局面應當加以改變。

    今年中央政府行政機構改革的重心是組建職能有機統(tǒng)一的大部門機構，而就構建服務型政府的長遠目標來說這僅僅是一個開始，更具挑戰(zhàn)的是設計和設置能夠有效管理現(xiàn)代產業(yè)和提供公共服務的分散型行政機構。(文/清華大學公共管理學院教授、政府研究所所長 于安)