瞄準“十二五”規劃文本

在肖金成看來，編制區域規劃是為了促進區域科學發展，吸取過去盲目發展，不受限制，村村冒煙，想在哪里發展就在哪里發展的教訓。為了更好地實現這個目標，跨省區市的區域規劃應該由國家來編制。事實上，2005年國務院《關于加強經濟社會發展規劃的指導意見》，其中一個內容明確表示加強區域規劃的編制，國家主要編制的范圍是“跨省區的規劃，重點城市群的規劃和重點生態保護區的規劃”。

“有人認為搞這么多規劃，都是重點，不就沒有重點了嗎實際規劃既有發展的內容，也有約束的指標，是為了科學合理地發展。”正是在這個意義上，肖金成認為，“‘十二五’應繼續推進區域規劃，而且多比少好，最好是全覆蓋?！?/p>

值得注意的傾向是，“各地區在中央做‘工作’，都意在進入國家戰略規劃文本。”陸大道提醒說。

這其中的原因在于“區域規劃反映各地區經濟社會發展的目標要求。各地希望這種要求可以通過規劃經由國家審批之后，進入全國‘十二五’規劃的文本，成為所謂‘國家戰略’的一部分”。陸大道說。

“什么是國家戰略”陸大道說，“是這一地區的發展在全國大范圍內具有重要的引領作用，包括大的支撐作用?，F在的問題是，在各地區的要求下，把不是國家戰略的地區也搞成國家戰略地區了?！?/p>

“一些經濟區域在地區有重要意義，但其產業規模、經濟實力，在全國來說，談不上有重要的國家戰略意義，比如長株潭地區、中原城市群、蘇北沿海經濟帶等，應該說對本省具有重要意義。還有的區域內的一些產業比如石油化工、制造業在全國有意義，與國家戰略地區的產業有協作關系，但是不見得能發揮大范圍的引領作用”。在陸大道看來，“現在各地區提出的國家戰略區域，在各地區是重點，具有區域性的戰略意義，但是不具有全國性的戰略意義。”

“現在的問題是，一些地區相互攀比，搞規劃，通過溝通，做工作，希望發改委組織編制區域規劃，再由國務院批準通過。有的已經批了，有的地區還在向中央政府要求編制區域規劃，進入國家戰略?！标懘蟮乐赋?，“從全國來說，大家都是戰略重點怎么行戰略重點應該是有標準的。”

在國家“十一五”規劃中，天津濱海新區、黃河三角洲生態經濟區、曹妃甸工業區的發展目標被納入?！皬摹晃濉膶嵤┻^程中，一些地方認為這是特別重要的‘砝碼’，所以提早籌劃把發展目標凝煉形成規劃，希望納入國家‘十二五’規劃中，以謀求有更大發展?！蓖瑫r，陸大道認為，“發改委5年前就開始編制長三角和京津冀區域規劃，對全國其他地區有一定示范效應。一些地方感覺納入國家目標，地位就會上升。在這種背景下，懷揣著進入國家戰略夢想的區域規劃就紛紛出爐了。”

“如果把上述規劃都列入國家‘十二五’規劃文本，并列起來都成為國家戰略重點，就顯出較多的不協調，不能準確而科學地體現今后一個時期全國發展的戰略重點。”作為國家規劃專家委員會成員，陸大道認為，不宜將各地區已經得到批準或者正在組織編制的規劃區域都寫進國家“十二五”規劃中。

利益博弈

如果說上述“戰略地位”之爭，來自區域的外部，實際在區域內部更不平靜。以長三角地區為例，上海要建設世界航運中心和集裝箱樞紐港，寧波憑借優良的深水港也要發展同樣的目標，而江蘇沿海也在布局大量的港口。競爭已經很激烈了。

正因為此，肖金成介紹，“在‘十一五’規劃時提出，加強國土規劃和區域規劃的編制，要用五年時間而不是一年時間進行區域規劃的試點。當時提出京津冀、長三角、成渝、東北四個跨省區的區域規劃的試點。結果，東北因為在此之前東北老工業基地振興戰略部署了大量前期工作，而且在國務院東北辦組織協調下，用一年時間完成了。其他的則沒有那么順利⊥觀上利益有沖突，認識就很難一致?！?/p>

“我知道的情況是，長三角和京津冀一直在緊鑼密鼓地修改?！毙そ鸪烧f，“實際上，京津冀地區由于經濟基礎、產業落差比較大，很難對接。比如北京服務業本可以覆蓋河北，但由于要價高，河北要不起。另一方面，一些行業的競爭大于合作，例如港口建設。各省市都不愿意放棄高端港口業務，同時低端也不愿意失去，所以我們看到，天津港不愿放手散貨業務，黃驊港給自己定位為綜合港，而且協調起來難度不小。”

“長三角地區由于經濟基礎雄厚，城鎮體系完整，一體化發展基礎較好。實際上規劃主要是合作和分工的問題。明確上海的功能，杭州、蘇州、無錫、寧波等城市的功能以及產業的布局；另一方面由于生態比較脆弱，面臨如何處理發展與保護的矛盾。

但是，陸大道認為，盡管在此之前長三角地區就有城市經濟協調會、市長聯席會議，但實際上很難具有協調作用。

如何協調各方的利益，保障規劃順利實施，肖金成認為，從產業來看，更多地要靠市場、靠成本，比如土地的成本。不能人為設置門檻壁壘，不能用行政的手段阻斷生產要素的跨地區自由流動。

“規劃如何落實，如何協調各方利益，這對區域規劃來說是繞不開的話題，也是難題，不可能在一個規劃里制定得很詳盡。”在肖金成看來，規劃的形成有兩種方式，一是各方統一認識，各自都讓步；另一種就是規劃虛化，體現出來就是比較多的“大力加強”之類的語言。

長三角區域規劃權力結構的調整涉及尚少，更大意義在于強調長三角城市群的國際地位。陸大道說，“從中央政府來看，也不愿意為了規劃的實施設置一個專門機構。會強調行業的協調，中央各部門的協調。”

陸大道的希望是，“為了實現長三角地區的一體化發展，各有關城市需要逐步進行(基礎設施行業)管理權限的調整∩以考慮由兩省一市有關部門組成一個協調咨詢委員會，下設統一的管理機構?！钡牵懘蟮罁?，一些中央部門可能會認為此舉削弱了他們的權力。

國土資源部規劃司司長董祚繼認為，區域規劃的產生彌補了行政區規劃的不足，可以有效解決諸如地域經濟分工與協作、基礎設施共享資源等要素合理流動、環境保護合作等問題，防止產業同構、重復建設效率低下，資源浪費環境污染等外部性問題。但由于區域規劃在我國還是新生事物，撇開流域水利規劃不論，規劃的編制和實施還有待深入研究，特別是需要創新規劃實施的工具，包括體制機制手段等。

從西方市場經濟國家來看，區域規劃的實施屬于府際合作的重要內容，董祚繼介紹：主要有三種方式：

一是，由上級政府出面，組建專門的區域規劃管理機構，負責規劃的組織實施；

二是由區域內的同級政府之間簽訂合作協議，明確各方的權利義務，保障規劃的實施；

三是由上級政府通過投資稅收補助等手段，結合立法、行政管制檢測評估等措施，推進規劃的實施。

在董祚繼看來，就我國最近出臺的區域規劃來說，目前第一和第二種方式未見考慮，第三種方式還需要各種配套措施跟進，否則規劃的實際效果就要打折扣。