四大類主體功能區

●優化開發區域：國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域

●重點開發區域：資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域

●限制開發區域：資源承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區域范圍生態安全的區域

●禁止開發區域：依法設立的各類自然保護區域

國家建設部網站昨天公布了《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》(國發[2007]21號，下簡稱《意見》)，《意見》要求，全國主體功能區編制規劃將于9月完成初稿，并開始征求意見。《意見》認為，編制全國主體功能區規劃，有利于打破行政區劃，制定實施有針對性的績效考評體系。

“全國主體功能區”是《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》所確定的全國國土空間最新布局辦法。根據這一布局，全國國土空間將被統一劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四大類主體功能區。《意見》稱，全國主體功能區規劃是戰略性、基礎性、約束性的規劃，也是國民經濟和社會發展總體規劃、區域規劃、城市規劃等的基本依據。

劃分四類主體功能區

根據《意見》，四大類功能主體區中的優化開發區域是指國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域；重點開發區域是指資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域；限制開發區域是指資源承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區域范圍生態安全的區域；禁止開發區域是指依法設立的各類自然保護區域。

而按照這一規劃標準，全國傳統行政區劃界限將被打破，包括各類政策以及考核模式等都將以功能區為單位。

推進形成主體功能區，被認為將有利于縮小地區間差距，促進區域協調發展；有利于引導經濟布局、人口分布與資源環境承載能力相適應，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，適應和減緩氣候變化，實現資源節約和環境保護；也有利于打破行政區劃，制定實施有針對性的政策措施和績效考評體系，加強和改善區域調控。

財政、土地政策將調整

“四類主體功能區”構想的主要倡導者和推動者、國家發改委副秘書長楊偉民此前曾表示，隨著城市化進程的加速，全國各個城市建設也出現比較混亂的情形，盲目建設、開發區建設全面開花的現象屢見不鮮。另一方面，根據傳統的考核模式，區域政府部門把縮小區域差距定位于縮小GDP的差距。這導致GDP排名成了地方政府追求的主要目標。

而根據最新的區域規劃，政績考核模式將出現顛覆性的變化。實施全國主體功能區規劃，實現主體功能區定位后，包括財政政策、投資政策、產業政策、人口政策、土地政策、環境政策和績效考核政策等都將有所調整。

具體內容包括，重點增加對限制開發和禁止開發區域用于公共服務和生態環境補償的財政轉移支付；政府投資重點支持限制開發、禁止開發區域公共服務設施建設、生態建設和環境保護，支持重點開發區域基礎設施建設；引導各個區域的產業轉移和布局，實行差別化的土地利用政策；調控人口總量，引導人口有序流動，逐步形成人口與資金等生產要素同向流動的機制等。

重要的是，政府績效考核模式也明顯變化，將針對主體功能區不同定位，實行不同的績效評價指標和政績考核辦法。優化開發區域要強化經濟結構、資源消耗、自主創新等的評價，弱化經濟增長的評價；重點開發區域要對經濟增長、質量效益、工業化和城鎮化水平以及相關領域的自主創新等實行綜合評價；限制開發區域要突出生態建設和環境保護等的評價，弱化經濟增長、工業化和城鎮化水平的評價；禁止開發區域主要評價生態建設和環境保護。

楊偉民表示，區域協調發展，最終是要縮小人民生活水平差距，而不是GDP的差距。

國家省級兩層編制

根據功能區劃分標準，全國主體功能區規劃由國家主體功能區規劃和省級主體功能區規劃組成，分國家和省級兩個層次編制。

國家層面的四類主體功能區不覆蓋全部國土，優化開發、重點開發和限制開發區域原則上以縣級行政區為基本單元，禁止開發區域按照法定范圍或自然邊界確定。除目前的國家領導小組制定政府規劃外，各省(區、市)人民政府被要求組建本地區主體功能區規劃編制工作領導小組落實地區性規劃。

按照工作進度，國家主體功能區規劃2007年9月形成初稿并開始征求意見，于12月報國務院審議。省級主體功能區規劃初稿2008年6月完成并與國家主體功能區規劃和相鄰省(區、市)主體功能區規劃進行銜接；2008年9月，根據銜接意見修改形成規劃；2008年11月形成規劃送審稿。

省級主體功能區規劃要根據國家主體功能區規劃，將行政區國家層面的主體功能區確定為相同類型的區域，保證數量、位置和范圍的一致性。

對行政區國家主體功能區以外的國土空間，要根據國家確定的原則，結合本地區實際確定省級主體功能區，原則上以縣級行政區為基本單元；以農業為主的地區，原則上要確定為限制開發區域；位于省級行政區邊界、均質性較強的區域應確定為同一類型的主體功能區；沿海省區陸地主體功能區與海洋主體功能區要相互銜接，主體功能定位要相互協調；對重點開發區域要區分近期、中期和遠期的開發時序；礦產資源豐富但生態環境承載能力較弱的區域，可以適度開發礦產資源，但原則上應確定為限制開發區域；依法設立的省級各類自然文化保護區域要確定為禁止開發區域。

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構想如何出臺的？

全國主體功能區構想醞釀出臺大概經歷了3個階段：

2000年，國家發改委作了一個關于規劃體制改革的意見，提出空間協調與平衡的理念。政府在制定規劃時，不僅要考慮產業分布，還要考慮空間、人、資源、環境的協調。此后，國家發改委開始針對這一構想開始大量研究。

2003年1月，國家發改委委托中國工程院研究相關的課題，在課題中提出增強規劃的空間指導，確定主體功能的思路，功能區的概念也在這時開始清晰。

最后，中央在“十一五”規劃綱要建議中提出功能區的概念，并最終列入“十一五”規劃綱要。早報記者 劉秀浩