中國推行大部制改革

黨的十七大要求“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部 門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。2月27日，中共十七屆二中全會(huì)通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，提出推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運(yùn)行機(jī)制。十一屆全國人大一次會(huì)議通過了涉及“大部制”的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。筆者認(rèn)為，這次大部制改革對(duì)預(yù)防腐敗將會(huì)起到積極作用。

何謂大部門體制

所謂大部門體制(簡(jiǎn)稱大部制)，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率、降低行政成本的目標(biāo)。大部制，是市場(chǎng)化程度比較高的國家普遍實(shí)行的一種政府管理模式，是為了解決機(jī)構(gòu)重疊等政府管理問題而實(shí)行的一種行政管理模式，如“大運(yùn)輸”、“大農(nóng)業(yè)”、“金融管理局”等。據(jù)資料顯示，美、英、法、日、德、澳、新加坡等主要發(fā)達(dá)國家，中央政府核心機(jī)構(gòu)數(shù)量不多、相對(duì)精干，究其原因，很大程度上得益于大部門體制的實(shí)行。大部制在公共管理變革中有了新的發(fā)展，如決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離等。澳大利亞于1987年就通過改革建立了成功的大部門體制，澳大利亞成為世界上最廉潔的國家之一，或許與此有關(guān)。

改革開放以來，我國先后于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年進(jìn)行了五次機(jī)構(gòu)改革。經(jīng)過這幾次改革，我國的政府架構(gòu)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代相比進(jìn)步了很多，但和成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家比較，部門設(shè)置仍然偏多，而且行政行為仍然帶有經(jīng)濟(jì)干預(yù)的慣性，舊的體制難以對(duì)不斷變化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求作出迅速反應(yīng)。

這次大部門體制改革的主要目標(biāo)和總體要求是“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”，簡(jiǎn)單地說，就是要讓行政組織及其人員正確運(yùn)用法律所賦予的行政權(quán)力，有效地管理公共事務(wù)，最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益，滿足公眾的需求，建立服務(wù)型政府。

大部制改革有利于克服政策制定中的部門利益傾向

我們?cè)谶^去的反腐敗工作中，較少注意立法或政策制定中的部門利益化問題。實(shí)際上，部門利益是中國反腐的主要障礙之一。過去部門之間職能交叉，決策周期長(zhǎng)、成本高，協(xié)調(diào)溝通困難，重要原因就在于受到了部門利益的嚴(yán)重影響，即所謂“權(quán)力部門化，部門利益化，利益法制化”。大部門體制改革可以解決現(xiàn)行管理體制中各政府部門通過制定政策爭(zhēng)奪有利事務(wù)管轄權(quán)、處罰權(quán)、收費(fèi)權(quán)，對(duì)無利可圖的事務(wù)拖延塞責(zé)等部門利益問題無疑是釜底抽薪，可以解決部門之間的糾紛，可以促進(jìn)政策的制定和執(zhí)行。這也有利于鏟除腐敗的溫床。當(dāng)然，部門合并是一種權(quán)力和利益的重組，如何“說服”既得利益者放棄現(xiàn)有的勢(shì)力范圍，將是一個(gè)復(fù)雜的博弈過程，所以，大部門體制改革要逐步推進(jìn)，循序漸進(jìn)。另外，如何謹(jǐn)防新組建的大部門產(chǎn)生新的部門利益沖動(dòng)，變以前各“小部門”的“分利益”為更強(qiáng)勢(shì)的“大部門”的“合利益”，這是一個(gè)當(dāng)下就必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。

大部制改革有利于強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約

有效防治腐敗，必須切實(shí)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約。傳統(tǒng)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)一體化，決策者與執(zhí)行者身兼二職，既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”，使決策和執(zhí)行都失去了監(jiān)督，從而導(dǎo)致政策決策和執(zhí)行的不公。

我國的監(jiān)督體制是多元化的體制，監(jiān)督主體多、機(jī)構(gòu)多、方式多、渠道多，但監(jiān)督的實(shí)際效果并不理想。在實(shí)際運(yùn)行過程中彼此既有交叉，也有空隙，職責(zé)權(quán)限不清，又缺乏溝通和協(xié)調(diào)，于是造成有的問題多方插手、互相牽制，有的問題推諉扯皮、無人過問，從而導(dǎo)致行政管理成本高，與廉價(jià)政府的目標(biāo)背道而馳。而且，目前有些政府部門集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，容易導(dǎo)致權(quán)力過于集中、部門利益化等問題，進(jìn)而產(chǎn)生一系列的腐敗問題。

通過大部制改革，使大部門的職責(zé)主要在于統(tǒng)籌決策、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，各專業(yè)管理局的主要職責(zé)是具體操作執(zhí)行。將決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，是實(shí)現(xiàn)政府職能規(guī)范化、效率化、責(zé)任化的前提。建立大部制，可以使政策制定者對(duì)政策執(zhí)行者實(shí)行最有效和最直接的監(jiān)督，政策執(zhí)行相對(duì)獨(dú)立又可以對(duì)政策制定者進(jìn)行有效制約。

同時(shí)，大部制的推行也有利于監(jiān)督政策的統(tǒng)一實(shí)施。我國改革開放的過程，主要就是發(fā)揮地方積極性和主動(dòng)性的過程，地方是歷次改革的受益者。但是，過分強(qiáng)調(diào)地方利益就容易導(dǎo)致地方保護(hù)主義甚至地方割據(jù)主義。目前普遍存在的“上有政策、下有對(duì)策”，“有令不行、有禁不止”的怪現(xiàn)象，就是政策失靈的表現(xiàn)。十七大提出行政管理體制改革的思路是“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)旨在加強(qiáng)對(duì)政府行政的全程監(jiān)督，不但可監(jiān)督政策的制定，而且可監(jiān)督政策的執(zhí)行，有利于政府的自身建設(shè)，有利于全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的完善，符合WTO規(guī)則體系。

大部制改革有利于問責(zé)

問責(zé)制是國家政治制度和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，健全而有效的問責(zé)制，有利于防治腐敗。中國官員問責(zé)制于2003年防治“非典”期間啟動(dòng)。“非典”過后，從中央到地方都加快了推進(jìn)問責(zé)制度化的進(jìn)程。

大部門體制改革有利于問責(zé)。這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革精簡(jiǎn)了政府部門和機(jī)構(gòu)數(shù)量，實(shí)行職能整合，有利于減少職能交叉，明晰責(zé)任。傳統(tǒng)的讓多個(gè)部門負(fù)責(zé)同一項(xiàng)工作的做法，看起來是在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上是減輕了部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，造成了權(quán)責(zé)不對(duì)等。政府設(shè)置部門過多，職責(zé)劃分過細(xì)且交叉，使各級(jí)政府之間及政府內(nèi)部各部門之間的關(guān)系難以協(xié)調(diào)，面對(duì)一項(xiàng)稍微綜合一點(diǎn)的工作，政府就不得不建立領(lǐng)導(dǎo)小組之類的常設(shè)機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)協(xié)調(diào)和管理，所以我國政府系統(tǒng)行政成本高，行政效率低，行政責(zé)任難以落實(shí)。大部制是一種“大職能、寬領(lǐng)域”的政府事務(wù)綜合管理體制，能夠有效避免職能交叉，提高行政效率，便于內(nèi)部協(xié)調(diào)，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)籌安排能力，同時(shí)也有利于行政部門負(fù)責(zé)人承擔(dān)政治責(zé)任與行政責(zé)任，有利于責(zé)任政府的建設(shè)。(田湘波 鄭燕琴)