●壟斷性行業改革成為社會關注的“焦點”但尚未取得突破性進展

●在布局調整過程中“央企”之間的重組進一步展開

●國有資產預算管理制度“浮出水面”

●國有企業經營業績考核制度繼續推行，股權激勵制度開始實行

●民營經濟開始向重化工業、基礎設施、公用事業等領域拓展

●民營企業平等準入的“玻璃門”亟待打破

2006年是“十一五規劃”的開局之年，也是國有企業改革力度不斷加大、成效更加突出的一年。就本年度國有經濟改革和發展狀況，我們分別從國有經濟布局與結構戰略調整、國有企業自身的體制改革、國有資產監督管理體制改革及企業運行的法制環境四個方面進行回顧和評估。

國有經濟布局與結構戰略調整

根據“十一五”規劃“加大國有經濟布局和結構調整力度，進一步推動國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，增強國有經濟控制力，發揮主導作用。深化壟斷行業改革，放寬市場準入，實現投資主體和產權多元化”的要求，2006年國有經濟布局和結構的戰略性調整速度加快,并繼續沿著壟斷行業改革和競爭性行業重組兩條線索進行。在調整中，國企之間的調整與重組力度加大。

1、壟斷性行業改革成為社會關注的“焦點”但尚未取得突破性進展

2006年中國壟斷性行業在放寬市場準入、改革監管和運營體制、引入非國有資本、建立特許經營制度等方面進行了較大幅度的改革。電力行業掀起了“減薪風暴”；石化行業開征了“暴利稅”；民營航空公司打破了國內民航市場由國有控股和地方航空公司一統天下的格局；鐵路部門逐漸放開了非國有資本的進入；醫院、燃氣、公交、電信等部門的“壟斷福利腐敗”也引起了全社會的高度關注，其他如城市公用事業、礦產資源探礦權和開采權、軍工行業等壟斷行業的改革也都有不同程度的進展。但從改革的總體進展以及社會各界評價來看，壟斷行業由于不合理的利益格局仍未打破，壟斷行業與國民經濟其他行業之間的不和諧問題依舊突出，成為本年度社會較不滿意的改革領域。

具體而言， 民航體制改革在《國內投資民用航空業規定（試行）》明確了社會資金投資民航業的規定出臺后，放寬市場準入，允許民營資本投資經營航空公司，先后有5家民營航空公司領取了運營牌照，其中2家已盈利；同時進一步放松了民航價格、航線準入、航班安排和設置運營基地的管制。電信體制改革方面，四大國有運營商已完成改制上市工作，電信競爭格局進一步形成，但在電信業務、收費等方面仍有待進一步放開，政府應在維系平等競爭環境上下大功夫。電力體制改革方面，根據審計署對電力行業“系統工資增長過快，沒有統一的分配制度”的審計意見，以電力系統為代表的壟斷行業，在年中開始推行“減薪”計劃，但改革最為關鍵的問題——徹底的廠網分開,卻遲遲無法取得突破性進展；據報更深層次的“十一五”期間的電力體制改革規劃,已經上報到了國務院，新一輪的電力體制改革將進一步加大力度推進電力行業市場化。鐵路改革方面，鐵路投融資向民營資本開放程度進一步加大，首條由民營資本通過股權受讓絕對控股的羅定鐵路誕生，如此投融資體制的改革嘗試，將為鐵路體制改革的根本問題——產權問題的解決奠定基礎。郵政體制改革方面，醞釀達8年之久的中國郵政體制改革終于有了實質性進展——實現了政企及政資分開：國家郵政局及省級郵政監管機構相繼成立，作為國家郵政監管機關，歸口信息產業部管理，資產的保值增值則歸財政部管理；而新組建的中國郵政集團公司及各省的郵政公司主要從事普遍服務業務、競爭性業務(包括快遞和物流業務)和郵政儲蓄業務，最終成為自主經營、自負盈虧的法人實體和市場競爭主體。在石油領域，《成品油市場管理辦法》和《原油市場管理辦法》出臺，油氣勘探開發亦正制定相關政策擬將向非公企業開放，非公企業已基本獲準進入石油行業。另外自2006年3月26日起，國家開始收取石油特別收益金（即“石油暴利稅”），以保證收回壟斷利潤，防止國民創造的財富向少數行業集中，此舉可能標志著國家一整套成品油定價體系方案將擇機出臺。在上述過程中，壟斷行業放寬民營資本的行業準入進展較大，民營資本也在不同程度上逐步進軍石油領域、電信領域、民用航空領域、鐵道運輸領域、文化產業領域、公用事業領域、軍工行業等領域。

我們認為，推動壟斷性行業改革，四個方面的條件缺一不可。首先要嚴格實行政企分開，這是壟斷性行業改革的基礎；其次是放寬準入，這是切入點。“準入”涵蓋兩個主體：不屬于該行業的國有資本可以進來；非公有資本可以在一定程度上進入；再有是引入競爭，包括行業外競爭，比如鐵路可以與公路、航空、海運等競爭，這是內在機制；另外就是依法監管，這是壟斷行業改革的保障。由于壟斷力量長期積累已經筑起了較高的進入壁壘，而且這些壟斷之形成，在相當程度上是由于原來計劃體制及政府干預形成的，已行成相應的利益體系。所以，僅僅依靠放寬非公有制企業的市場準入，還遠不能促進這些壟斷行業的真正改革，必須在政府部門政資分開、政企分開、破除行政性壟斷和部門利益上下功夫，壟斷行業的改革才有可能深化。

2007年將是壟斷性行業改革具有重要意義的一年。隨著國內首部《反壟斷法》提交全國人大審議并極可能通過、重要壟斷行業的改革方案的相繼出臺并實施以及外資在華并構相關政策進一步明確，2007年的“破壟”將很具“看點”。

2、競爭性行業國有資產重組進退分明，但推進艱難且出現新情況

2006年國有資本在一般競爭性領域的重組進入攻堅階段。本年度中央及地方國有資本在減少國有資產的行業分布、向重要行業和關鍵領域集中、加快股份制改造及上市、積極鼓勵引入戰略投資者，國有中小企業在放開搞活、實現劣勢企業市場退出以完善國有資本優進劣退的合理流動機制、加快國有經濟布局和結構戰略性調整方面均加大了整合力度。但同時，各地競爭性行業國企的改制也進入最艱難的時期，面臨許多困難和新情況。

截止到2006年底，中央企業80%以上的資產集中在石油石化、電力等８行業，承擔著我國近全部的原油、天然氣和乙烯生產，提供了全部的基礎電信服務和大部分增值服務，發電量約占全國的55%，民航運輸周轉量約占全國的82%，水運貨物周轉量占全國的８９％，汽車產量占全國的48%，生產的高附加值鋼材約占全國的60%，生產的水電設備占全國的70%，火電設備占全國的75%。地方國有資本在前幾年改組、聯合、兼并、租賃、承包經營和股份合作制、出售等多種形式放開搞活的基礎上，紛紛根據本地情況選擇優勢企業，規范法人治理結構，引進戰略投資人，培育了一批有較強競爭力的企業群體。中小企業改制面總體上達到80-90%，許多地方中小企業已經改制完畢。此外，一批長期虧損、資不抵債和資源枯竭的國有企業，也通過政策性關閉破產退出市場。

應當看到，當前競爭性行業國有企業改革面臨著十分突出的矛盾和問題。一方面，解決舊有體制性問題的任務還很艱巨；另一方面，經濟和改革的不斷發展又引發出新問題和新矛盾：一是由于各地經濟發展的不平衡，有些地區改革成本籌措難，直接影響國有企業改革進程。由于各地目前需要改革的企業大多是困難企業，自身難以籌措資金，而東北、中西部等地區的地方財政沒有足夠財力支持國有企業改革，所需高額成本難以落實，進而使國企改革步履蹣跚，從我國東部到西部，呈逐步滯后趨勢。如吉林省到2006年已完成2767戶企業改制，共籌措支付改革成本217.8億元，但仍有38億元的資金缺口和183億元的金融機構不良債務沒有得到化解。二是部分“出資人”及企業既得利益群體為自身利益而置國家利益于不顧，或扭曲改革，或成為改革的阻力。近年來，一些地方國資部門出于地方部門利益，掌控當地國企改革進程及方案，把自認為好的企業嚴加控制，使企業改制錯失良機；同時又會把有利于國家利益，卻又不能實現國有資產保值增值目標的企業推出“卸責”。企業既得利益群體與這種“出資人利益”相呼應，或阻礙企業改制，或低價出售給外資企業。三是國企改革遭遇經濟全球化，國企改革與國家經濟安全如何調和成為關鍵 。2006年，外資企業并購國有企業頻率加快，外資首先瞄準的是我國行業龍頭老大特別是擁有上市公司的大企業，其次是資源類和制造業類大企業。而我國以產權多元化為改革方向的國有企業及地方各級政府對引進國外戰略投資者熱情高漲。山東省44戶省管企業已有兗礦集團、中國重汽集團、山東工程機械集團、浪潮集團等10多家企業與世界500強企業開展全面戰略合作。河北華北制藥集團與帝斯曼公司、樂凱膠片集團與柯達公司的戰略合作已全面展開。這種跨國并購的形式有積極的一面，但也威脅著我國經濟安全，其最大負面效應就在于它可能導致的壟斷，進而獲取壟斷利潤，并帶來巨額利潤向國外轉移和國內技術"空心化"。

在經濟全球化背景下，消極抵制外資來華并購是錯誤的，關鍵是通過立法手段來與國際通用做法接軌。要加強產業政策的立法，明確外資進入的行業、領域及程度。建立以《反壟斷法》為核心的并購規制體系，限制和阻止壟斷的形成。建立人大審查機制，制止任何有可能危害我國經濟安全的惡意收購。

上述競爭行業國有企業改革面臨的新問題，是隨著我國市場化進程加快及國有資產分級管理體制固有弊端造成的，它也只能通過進一步深化改革來解決。

值得注意的是，2006年國有資本在競爭性行業“優進劣退”的政策取向涉及到國有資本在一般競爭性領域的定位問題。我們認為，第一，在一般競爭性行業和領域，各種資本均可“競爭”，但這種“競爭”必須公平進行，現在的情況是，大型國企在相當一部分競爭性領域中占據優勢，而占據優勢又與國家政策支持有關，帶有一定行政壟斷色彩。第二，在中國目前情況下，讓國有資本“從一切競爭性領域完全徹底退出”并不現實，這就意味著，在一段時期內國有資本還需要在競爭性領域存在，但這與國有資本配置“過寬”和不合理的問題的解決存在一定矛盾，這方面戰略重組的任務仍很艱巨，應繼續推進。

3、在布局調整過程中“央企”之間的重組進一步展開

2006年，圍繞中央企業的主業定位及業務結構調整，中央企業間的并購重組又有所推進，從而進一步促進國有資產在“中央企業間”優化配置，這也是2006年國有經濟布局調整和結構優化的一個重要方面。

截至2006年底，中央企業通過重組，企業戶數已從2005年底的169家減少至159家，其中已經有137家的主業經過確認。

在調整和重組中，2006年國有企業的經營業績也令人關注。全國31個省（區、市）的1031家國有及國有控股企業，全年實現銷售收入39693.5億元，同比增長18.9%；實現利潤2097.2億元，同比增長38%；上繳稅金2375.3億元，同比增長20.4%。截至2006年底，資產總額77350.6億元，同比增長18.5%；凈資產28283.8億元，同比增長13.1%。159家中央企業全年實現銷售收入81368.8億元，同比增長20.1%；實現利潤7546.9億元，同比增長18.2%；上繳稅金6611億元，同比增長20%。截至2006年底，資產總額122663.4億元，同比增長16.2%；凈資產53489億元，同比增長15.2%。但是其中相當部分與壟斷有關。

盡管本年度央企重組又有新進展，但要在未來幾年中完成打造80-100家核心競爭力突出、具有較強國際競爭力的大公司大企業集團目標還需付出巨大努力。2007年起，央企的重組工作應引入新思維，盡快設立國有資本整合平臺——國資經營公司，解決國資委政資不分的問題；再就是加快籌集重組資金，解決國企歷史遺留問題，以促進央企結構和布局的快速調整。

4、對下一步國有經濟布局與結構調整的建議

（1）推進以“突破壟斷性行業傳統格局”為重點的國有經濟結構戰略調整

改革進入攻堅階段，國有經濟結構調整需要區別不同情況，加快向重點行業和領域推進，包括向基礎設施領域、公用事業領域及其他壟斷性行業推進。對于“自然壟斷業務”，如國家輸電電網、鐵路路網、航空網絡、國家電信骨干網絡等，壟斷性較強，也要引入市場機制，允許非公資本可以以“參股”等方式進入，積極推進投資主體多元化；對于“自然壟斷”之外的其他壟斷領域，比如電力行業的發電部分、民航鐵路電信的營運部分，本身具有很強的競爭性，根據競爭的原則，對這部分領域，非公資本可以以“各種”方式進入，可以獨資，也可以控股，可以合資合作，也可以搞項目融資。最后，對于一些過去限制或禁止進入的重要領域，隨著國務院“非公經濟36條”對行業準入的解禁，比如公用事業、礦產資源的探礦和采礦權、教育衛生領域、金融服務領域、國防科技工業領域等，非公資本也可以根據行業情況靈活進入。

（2）在一般競爭性領域繼續尋求國有資本的合理布局

前幾年在國有經濟布局和結構調整中，重點是放在一般競爭性領域，下一步怎么辦？我們認為，還需要“繼續深化競爭性領域的國企改革”。

有人認為競爭性領域國企改革已取得了決定性勝利，今后的改革應主要針對壟斷性國企展開。我們認為，壟斷性領域的改革固然需要啟動和攻關，但競爭性國企改革也不能放松，這一領域的改革目前仍很艱巨。目前國有資本在競爭性領域與壟斷性領域的分布大約是各占50%，比重依然偏高。這一布局客觀上決定了競爭性領域改革的重要性。

還有就是競爭性領域國企的艱難生存狀態。目前全國仍有大約近萬戶國有及國有控股企業處于虧損狀態，某直轄市屬于工業領域的國企中，虧損面至今仍高達四成，其中多為國有中小企業。

總之，對競爭性領域的國企改革成果不要估計過高，這方面的任務還遠未完成，下一步應繼續推進這些領域的國有資本置換，而不應淺嘗輒止。【摘自中國（海南）改革研究院《2007中國改革評估報告》】【撰稿人：常修澤國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院教授；唐海濱中華全國工商業聯合會研究室原主任】