1．農村新型合作醫療發展速度加快

從2006年起，中央和地方財政較大幅度提高了新型合作醫療的補助標準，大部分試點地區的農民自己交納10元人民幣，地方政府和中央政府分別補貼20元。一些地方的補助標準超過了國家規定，如天津市塘沽區人均基金達到200元，大部分來自地方補助。

中央要求，全國試點縣(市、區)2006年數量達到全國縣(市、區)總數的40％左右；2007年擴大到60％左右；2008年在全國基本推行；2010年實現新型農村合作醫療制度基本覆蓋農村居民。

實踐表明，在2006年，農村新型合作醫療取得了比較明顯的進展。各項指標均提前完成。

最新統計顯示，截至2006年9月底，全國已有1433個縣（市、區）開展了新型農村合作醫療，占全國縣（市、區）總數的50.1%，實現了年初確定的工作目標。有4.06億農民參加了新型農村合作醫療，占全國農業人口的45.8%，參合率達80.5%。2006年1至9月，全國有1.4億農民從新型農村合作醫療中受益，共得到醫療費用補償95.8億元。從總體上看，全國新型農村合作醫療運行平穩，逐步規范，衛生服務水平提高，農民醫療負擔有所減輕，因病致貧、因病返貧的問題有所緩解。

作為農業大省的陜西，農業人口達兩千七百六十五萬，其中貧困人口八百萬，大約有三分之一存在因病返貧、因病致貧現象。2006年，陜西農村合作醫療試點縣由2005年的11個擴大到43個縣(市、區)，覆蓋農業人口一千兩百二十八萬人，平均參合率為87.2%，居中國第三位。

從新型合作醫療的實踐看，這項工作具有明顯的醫療救助性質，但也存在一些問題。例如，以大病為主的醫療補償機制有待完善；基金籌集困難，運行管理費用過高；醫療保險沒有照顧到日益龐大的流動人口。

2．農村“五保戶”供養政策調整

2006年國家發布了新修訂的《農村五保供養工作條例》。新的國家條例重點修改了有關農村五保供養資金渠道的規定，明確今后五保供養資金在地方政府預算中安排，中央財政對財政困難地區的農村五保供養給予補助。這一規定將農村一部分有特殊困難的群眾納入了公共財政的保障范圍，實現了五保供養從農民集體內部的互助共濟體制，向國家財政供養為主的現代社會保障體制的歷史性轉變。

從以往的實踐看，農村五保供養制度的落實尚不盡人意。最大的問題是農村五保供應制度的資金來源沒有充分保障。按照過去的規定，農村五保供養所需經費從鄉鎮統籌費中列支；在有集體經營項目的地方，可以從集體經營收入、集體企業上交的利潤中列支。在一些經濟落后的地方，需要列入五保供應范圍的農戶比較多，但鄉鎮政府籌集資金的能力卻很弱，村集體經濟力量更是薄弱，農村五保戶的保障水平就不可能很好。隨著“三提五統”被并入農業稅，再后來農業稅也被取消，農村五保供應制度運行的經費落實問題就突出起來了。在這種背景下，農村五保供應的經費就只能列入政府財政預算了。

3．農村最低生活保障制度正在全面實施

2006年的一項與農民切身利益密切相關的政策，是中央決定從2007年開始在全國范圍里建立農村最低生活保障制度。2007年的“一號文件”要求，在全國范圍建立農村最低生活保障制度，各地應根據當地經濟發展水平和財力狀況，確定低保對象范圍、標準，鼓勵已建立制度的地區完善制度，支持未建立制度的地區建立制度，中央財政對財政困難地區給予適當補助。

目前，全國有2000多個縣、1500萬人享受了低保。據有關資料，2006年1－8月城鎮低保支出134.3億元，農村低保20.6億元，特困救濟8.6億元，五保供養21億元。各地出臺了不同的低保標準，有的在1000左右，有的則在2000元以上。據此估計，全國低保的平均水平將超過國家規定的“貧困線”，待低保制度覆蓋全國農村以后，涉及的低保人口將超過全國農村貧困人口，低保資金規模會在50億元以上。

4．農村社會保障的其他問題

2006年在農村養老保障方面沒有出臺新的政策。總體上看，國家已經確定以漸進方式解決農村養老保障問題是正確的。養老不能靠國家財政，農村養老更不能指望國家財政。目前，在城市解決養老社會保障的資金問題，是雇員和雇主一共拿收入的28%；養老其實是老百姓自己花自己的錢，而且付出很大的代價。美國的養老保障稅率是17%。農村養老保障的社會化只能隨經濟發展逐步推進。

農村各項社會保障和社會救助政策的相互銜接是一個值得認真研究的問題。目前我國農村有多種社會保障和社會救助形式，其中，低保政策、五保供養政策和特困戶救助政策是專門針對農村低收入或無收入人群的。一些農村地區因為地方財力不支，尚沒有實行低保政策。在一些已經實行這些制度的地方，可以看出這些制度存在相互銜接方面的問題。現行政策規定，在沒有實行農村養老制度的農村地區，如果兩個老人喪失了勞動能力，其孩子如果有贍養能力，則不能被確認為五保戶，相反則可以是五保戶。這個規定意在鼓勵子女贍養老人，但從長期趨勢看，子女贍養老人的義務將會淡出歷史舞臺，否則我們也沒有必要逐步推廣農村養老制度了。由此可以看出，農村養老制度與五保供養制度存在潛在的摩擦。

能不能逐步用農村社會化養老制度和低保制度替代現行的其他農村救助制度？我們認為看是可行的，并且應該把它看作一個趨勢。如果認定這種趨勢，就應該在設計各種具體制度時注意彼此間的相互協調。

另外一個值得關注的問題是，國家扶貧政策成為政策研究領域爭論的熱點。目前，全國扶貧領域的投入包括財政資金和信貸資金兩項已經達到400億元左右，遠遠超過全國農村低保資金的規模。能不能用低保投入替代扶貧投入？哪一種投入的社會經濟效益比較好？人們在關注這樣一些問題。亞洲開發銀行發布了一份建議書，建議中國通過建立農村低保制度來從根本上解決2820萬人均年收入在627元以下農村人口的溫飽問題，他們認為以這種方式解決問題比開發扶貧投入少，而且更見效。該機構發布的題為《關于建立農村低保制度、全面解決農村溫飽問題的建議》指出，中國政府從1986年以來啟動了歷史上規模最大的有組織的開發性扶貧計劃。未獲溫飽的農村貧困人口從1985年的1.25億減少到2002年底的2820萬（目前按新的標準只剩下約2300萬）。剩下的未獲溫飽的農村貧困人口是居住在不適宜人類生存、條件惡劣的地區或最終需要搬遷移民的。剩下的未獲溫飽人口中，有相當大部分也是患有長期慢性疾病或體弱多病失去正常勞動能力的。對這幾部分人口繼續沿用開發性扶貧方式，不僅成本很高，而且也很難根本解決問題。

國家扶貧工作領導機構的官員反對用低保替代扶貧，堅持認為開發式扶貧具有重要意義。而相反意見認為，對于約500萬或更多一些的農村極端貧困人口，扶貧開發對他們的意義不大；其余條件較好的貧困人口可以從經濟開發中得到幫助，但這種經濟開發可以納入一般的農村開發項目中去。如果這個觀點正確，國家扶貧機構的主要任務應集中在移民工作領域。過去已經移民約200萬，再用20年左右的時間移民600萬也不是難事。

另外一個值得討論的事項，是移民的落腳點問題。過去移民是農村到農村，新移民與老居民之間存在一定的資源爭奪問題。陜西某移民村人均土地耕作面積不到1畝，農民生活仍然困難。利用新開墾土地只能解決一部分移民問題，且存在環境保護壓力。能不能直接將自然條件不利地區的極端貧困人口移到全國的幾百座城市？我們認為這值得考慮。用20年的時間移民600萬，平均每年每個城市不到1000人。考慮到東部發達地區的一些新興城市的潛在貢獻能力，這個辦法實施的難度會更小。【摘自中國（海南）改革研究院《2007中國改革評估報告》】【撰稿人：黨國英　中國社會科學院農村發展研究所宏觀經濟研究室主任、研究員】