三、民辦教育缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境

義務(wù)教育階段，在完全由政府主導(dǎo)的學(xué)校運(yùn)行機(jī)制中，學(xué)校運(yùn)作缺少有效、公開、公平的教育財(cái)政預(yù)算、撥款、審計(jì)和評(píng)估制度，甚至投入、資助失衡，造成教育資源配置的非均衡化，學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)不能處于同一公正的平臺(tái)之上。最近幾年隨著政府財(cái)政收入的加速增長(zhǎng)，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)明顯增加,校舍設(shè)施、辦學(xué)條件越來越優(yōu)于民辦學(xué)校，教師待遇的改善也使民辦學(xué)校增加成本的壓力，特別是義務(wù)教育的全免費(fèi)更使民辦學(xué)校的生源產(chǎn)生困難，同公辦學(xué)校相比失去競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

高等教育階段，對(duì)于民辦學(xué)校而言，一是法律對(duì)民辦學(xué)校法人治理機(jī)制的規(guī)定模糊，民辦學(xué)校法人屬于民辦非企業(yè)單位法人，但民辦學(xué)校在經(jīng)營(yíng)過程中存在一定風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能破產(chǎn)，由于其法人治理結(jié)構(gòu)的滯后，會(huì)對(duì)受教育者造成極大損害，不利于保護(hù)學(xué)生、家長(zhǎng)及社會(huì)的利益，也不利于保護(hù)出資者的利益。二是民辦高校面臨生源競(jìng)爭(zhēng)的不公平高等教育招生由政府指標(biāo)分配，而政府招生主要給公辦學(xué)校，民辦高校招生又規(guī)定在于公辦學(xué)校選拔之后，直接影響民辦高校的生源質(zhì)量。三是教師資源配置競(jìng)爭(zhēng)的不公平。公辦高校教師屬于體制內(nèi)人事勞動(dòng)管理，而民辦高校教師則是體制外的合同聘用制，使得公辦高校對(duì)教師吸引力天然地大于民辦高校。

四、現(xiàn)代大學(xué)制度尚未成熟

學(xué)校制度面臨著自它從工業(yè)社會(huì)產(chǎn)生以來最巨大的挑戰(zhàn)與壓力。從現(xiàn)實(shí)的角度說，一方面社會(huì)對(duì)教育越來越高的期望和并不相稱的支持之間的矛盾，使得學(xué)校越來越成為社會(huì)批評(píng)的對(duì)象；另一方面政府投入不足，質(zhì)量要求卻越來越高，學(xué)校為獲取生存和發(fā)展的資源，引起許多制度失范的現(xiàn)象。

以學(xué)校內(nèi)部管理為例。我國(guó)法律規(guī)定了學(xué)校的法人地位。我國(guó)《教育法》第三十條規(guī)定，“學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理，由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”，確立了校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的法律地位，并詳細(xì)規(guī)定學(xué)校的權(quán)責(zé)范圍。《中華人民共和國(guó)高等教育法》明確規(guī)定了高校的法人地位，第三十條規(guī)定，“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校的校長(zhǎng)為高等學(xué)校的法定代表人。高等學(xué)校在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)得，承擔(dān)民事責(zé)任。”然而，學(xué)校實(shí)際運(yùn)行中，各種權(quán)力相互交錯(cuò)，降低了學(xué)校管理效率。基礎(chǔ)教育領(lǐng)域內(nèi)，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制權(quán)責(zé)模糊，校長(zhǎng)自主權(quán)的“外控”和對(duì)下權(quán)力難以監(jiān)督。地方和基層學(xué)校行政部門對(duì)學(xué)校的科層化和集權(quán)化管理沒有得到根本改變，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制并未使學(xué)校從根本上擺脫“外控”的管理模式。高等教育領(lǐng)域內(nèi)，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間尚未形成成熟的協(xié)調(diào)和制約機(jī)制，行政主導(dǎo)型的管理體制削弱了學(xué)術(shù)權(quán)力在高校管理和運(yùn)行中的作用。

此外，改革中制度設(shè)計(jì)還需要考慮三個(gè)問題。

一是公平和效率問題。制度設(shè)計(jì)中，公平和效率是很重要的依據(jù)。如果選擇公平優(yōu)先，必然是發(fā)展公辦教育；如果更強(qiáng)調(diào)效率，必然是強(qiáng)調(diào)學(xué)校差異，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用。如何把握公平和效率的度是改革的難點(diǎn)。過去，改革取向是改變效率不高的行為，強(qiáng)調(diào)效率，盡可能發(fā)揮市場(chǎng)在調(diào)節(jié)供求中的作用。最近幾年，改革取向發(fā)生調(diào)整，改變教育不公平現(xiàn)象，更強(qiáng)調(diào)公平發(fā)展，強(qiáng)調(diào)均衡，在確保公平的底線上尋求效率，因此需要繼續(xù)進(jìn)行公辦學(xué)校多樣化的探索。

二是教育屬性問題。教育事業(yè)屬性和產(chǎn)業(yè)屬性的界定對(duì)我們?cè)O(shè)計(jì)制度是很有幫助的。比如文化體制改革區(qū)分了事業(yè)和產(chǎn)業(yè)屬性，而教育還沒有這種界定，所以我們?cè)谔幚斫逃a(chǎn)業(yè)化的問題時(shí)，出現(xiàn)了強(qiáng)化政府權(quán)力傾向和政府包辦的呼聲。

三是教育所有制和產(chǎn)權(quán)問題。目前已經(jīng)呈現(xiàn)教育資產(chǎn)主體多元化以及收益主體多元化的局面，需要理順各種產(chǎn)權(quán)關(guān)系，產(chǎn)權(quán)內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生變化，如江蘇宿遷公辦幼兒園出售，整體轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)；浙江臺(tái)州椒江區(qū)實(shí)行教育股份制，部分轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)；還有產(chǎn)權(quán)的無償轉(zhuǎn)讓，如公辦學(xué)校品牌，無形資產(chǎn)的無償使用等。[中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院《新階段改革的起點(diǎn)與趨勢(shì)——2008' 中國(guó)改革評(píng)估報(bào)告》]