決定著中國未來十幾年每寸土地將被如何利用的最權威的法定綱領性文件——《2006-2020年全國土地利用總體規劃綱要》(簡稱 《規劃綱要》)，其修編思路已在近期由國土資源部確定。《規劃綱要》具體內容修編工作，計劃于本月底完成。

其實，早在2006年9月，國土資源部就已經向國務院第149次常務會議提交了由其牽頭編制的 《規劃綱要》，但由于國務院對18億畝耕地保有量，基本農田總量，每年500萬畝建設用地總量，這三個關鍵指標不滿意，因此未被會議通過。

當時的 《規劃綱要》提出，到2020年全國的耕地保有量為17多億畝，而國務院要求至少到2020年為止，要堅守全國18億畝耕地的紅線。“堅守18億畝耕地紅線”由此成為國土資源部近一年多來修編工作的指導原則。

據本報了解，國土資源部在近期確定了以“堅守18億畝耕地紅線為前提規劃農用地，節約集約利用為重點規劃建設用地，城鄉統籌和區域協調為導向規劃用地布局，保障實施規劃目標為重點加強和改進實施管理”的《規劃綱要》修編思路。

除堅持既有的死守18億畝耕地紅線的原則以外，壓縮各地方規劃期間的建設用地增量，成為此次國土資源部對《規劃綱要》的一項重要修改內容。

平衡用地指標

“現在，每個省在《規劃綱要》中各自的基本農田保有量和新增建設用地等數據，已經成了國土資源部的高度機密”，一位了解《規劃綱要》修編情況的人士說，所有的地方政府都不清楚本省在《規劃綱要》中到底要保多少耕地，又有多少土地可作為建設用地。

國土資源部中國土地勘測規劃院土地規劃所參加修編工作的專家透露，由于《規劃綱要》中所有的指標都要和各部委、各省進行對接，又由于《規劃綱要》要堅守18億畝耕地紅線，用地指標也相應有所減少，但是各部委和各省都希望自己的新增建設用地指標多一些。

因此各地方政府與國土資源部進行了多次溝通協調，國土資源部也在前不久召開了部際聯席會議，向各有關部委通報《規劃綱要》的修編情況。

上述專家表示，在部際聯席會議之后，各有關部委對《規劃綱要》修改思路已經沒有根本性的分歧，只是在個別指標的分配上有一些小意見，比如：交通、民航等部門希望能多分配到一些用地指標。

但是，交通部在7月30日下發的一份文件，其實透露了交通部對《規劃綱要》的態度。

交通部下發至全國各省市交通主管部門的 《關于開展公路建設項目用地現狀及需求調查工作的通知》稱：“國土資源部正在開展新一輪全國土地利用總體規劃綱要修編工作，提出了推進基礎設施用地供給市場化配置的改革方向，嚴格控制劃撥用地，經營性基礎設施用地要逐步實行有償使用，這勢必對交通事業的發展將產生重大影響”。

其實，早在2006年制定《規劃綱要》過程當中，國土資源部就與各部委和各省做了大量的指標分解和對接工作。其中，對建設部、交通部、鐵道部等用地部門進行的重點調研就有30多次。

當時，一位參與《規劃綱要》修編工作的人士曾對媒體談到，在修編最后的幾天里，幾乎每天都有好幾撥來自不同地方或部門的代表前來協商規劃指標問題。有時候一個省的指標反復協調銜接三四次還不能解決問題。

“任何投資項目最后都是要落實到地上的”，上述專家說。這其實道出了這些部委和地方政府關注《規劃綱要》修編的緣由。

該專家說，由于新增建設用地指標和建設用地總規模指標都與投資規模息息相關，這兩個指標控制不住，控制投資也就成了一句空話，這也是土地政策參與宏觀調控的一個主要方面。

因此，如何拿捏官員自己任內的經濟增長與長期的耕地保護之間的分寸，就成為考驗中央政府與各地方政府執政能力的一道難題。

同時，由于耕地面積與建設用地在很大程度上成為了一對此消彼長的矛盾，壓縮建設用地增量，成為了此次《規劃綱要》修編的重要議題。

壓縮建設用地

據上述專家介紹，《規劃綱要》一項重要的修改是，在去年的方案的基礎上，對規劃期間的建設用地增量進行了壓縮。但上述專家表示，目前還不能透露具體的數據。

該專家稱，《規劃綱要》在指標上可能還會延續去年，但在文本的結構和文字上會有很大的變化。同時，隨著思路的調整，幾乎所有的指標都要重新進行計算，修編的工作量很大。

在經濟發展的指揮棒下，各地都表現出了用地的沖動。該專家表示，目前城市用地規模擴展很快，浪費很嚴重，暴露出諸如盲目興建大學城、大廣場等用地問題。

官方數據顯示，今年前5個月，全國土地違法案件為25153起，涉及土地面積18.36萬畝，同比上升近20%。其中，從違法用地面積來看，地方政府主導的違法用地占到了80%。

據此，《規劃綱要》中對建設用地會堅持控制總量、節約用地、提高用地效率的原則。該專家稱，《規劃綱要》對城市用地的控制指標主要有：耕地保有量、基本農田保有量、新增建設用地、建設用地總規模、開發整理復墾指標等。

但該專家也表示，《規劃綱要》對壓縮新增建設用地并不會一刀切，比如對國家級的大型基礎設施建設，如三峽、西氣東輸等的工程用地肯定要重點保證。

同時，由于土地利用規劃是五級修編，在《規劃綱要》中不會對房地產用地做出規定。據該專家透露，房地產用地會在地方規劃中的城市建設用地中的住宅用地指標中做出規劃。

據其透露，按照國土資源部的計劃，《規劃綱要》的修編文本會在10月底完成，但什么時候上報國務院還要由國務院做出決定。10月15日召開的 “十七大”和明年政府換屆，都會對《規劃綱要》的修編工作產生影響。