一個統(tǒng)籌兼顧、積極穩(wěn)妥的好方案

——關(guān)于這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的幾點(diǎn)認(rèn)識

國家行政學(xué)院副院長 袁曙宏

第十一屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》(以下簡稱《方案》)，受到了與會代表的充分肯定，引起了國內(nèi)外輿論的高度關(guān)注。《方案》貫徹了黨的十七大關(guān)于加快行政管理體制改革、抓緊制定改革總體方案的要求，體現(xiàn)了十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》(以下簡稱《意見》)所確定的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)和主要任務(wù)，做到了既充分利用當(dāng)前各方面的有利條件，堅定不移地推進(jìn)改革，在一些重要領(lǐng)域邁出較大步伐，又充分考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中面臨的諸多困難和潛在風(fēng)險，循序漸進(jìn)，不畢其功于一役，是一個充分發(fā)揚(yáng)民主、集中各方智慧制定的好方案，是一個統(tǒng)籌兼顧、積極穩(wěn)妥、針對性和可行性都很強(qiáng)的好方案，也是一個著眼長遠(yuǎn)、堅持改革的總體目標(biāo)與階段性目標(biāo)相結(jié)合、整體設(shè)計與分步實(shí)施相結(jié)合的好方案。《意見》和《方案》以及華建敏同志《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》(以下簡稱《說明》)一起，共同構(gòu)成了這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)性文件。目前，新一屆中央政府正式組成，新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)啟動，地方政府機(jī)構(gòu)改革不久也將拉開序幕。為了保證《方案》得到正確和有力的貫徹實(shí)施，我們需要準(zhǔn)確把握這次機(jī)構(gòu)改革的意義、核心和主要任務(wù)，注意克服對這次機(jī)構(gòu)改革的若干片面認(rèn)識，切實(shí)增強(qiáng)認(rèn)真貫徹實(shí)施《方案》的堅定性、主動性和自覺性。

一、這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革對推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧、深化行政管理體制改革具有重要意義

當(dāng)前，我國正處于全面建設(shè)小康社會新的歷史起點(diǎn)，改革開放進(jìn)入關(guān)鍵時期。面對新形勢新任務(wù)，現(xiàn)行行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然存在一些不相適應(yīng)的方面，直接影響了政府全面正確履行職能，一定程度上制約了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，進(jìn)行新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革勢在必行。

(一)《方案》集中體現(xiàn)了深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展

科學(xué)發(fā)展觀是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要指導(dǎo)方針，也是這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的重要指導(dǎo)方針。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐加快，資源環(huán)境狀況對經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重制約，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、經(jīng)濟(jì)與社會之間發(fā)展不平衡的矛盾比較突出；轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加大自主創(chuàng)新力度，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求更加緊迫；及時應(yīng)對國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，增強(qiáng)宏觀調(diào)控的科學(xué)性、可預(yù)見性和有效性，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的任務(wù)十分艱巨。為了著力解決這些矛盾和問題，更好地推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，這次機(jī)構(gòu)改革在加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控以及重要領(lǐng)域管理方面采取了一系列重大舉措：一是合理配置宏觀調(diào)控部門職能，形成科學(xué)權(quán)威高效的宏觀調(diào)控體系；二是完善工業(yè)和信息化管理體制，加快走新型工業(yè)化道路；三是加強(qiáng)能源管理機(jī)構(gòu)，保障能源安全；四是改進(jìn)交通運(yùn)輸管理，加快形成綜合交通運(yùn)輸體系；五是加大環(huán)境保護(hù)力度，促進(jìn)環(huán)境友好型社會建設(shè)。這些重大改革舉措，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀在國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置上的具體體現(xiàn)，對促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展將起到重要保障作用。

(二)《方案》集中體現(xiàn)了構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，有利于保障和改善民生

構(gòu)建社會主義和諧社會，關(guān)鍵是要堅持以人為本，執(zhí)政為民，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，讓發(fā)展成果惠及全體人民，促進(jìn)社會公平正義。當(dāng)前，政府的社會管理和公共服務(wù)職能仍然比較薄弱，經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的問題還沒有根本解決，各級政府全面正確履行職能的體制性障礙仍然一定程度存在，關(guān)系人民群眾切身利益的基本民生問題依然比較突出，群眾反映較為強(qiáng)烈。為了貫徹落實(shí)十七大關(guān)于“擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會管理，促進(jìn)社會公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和諧社會”的要求，這次機(jī)構(gòu)改革以改善民生為重點(diǎn)，突出加強(qiáng)與整合了社會管理、公共服務(wù)部門及其職能：一是加強(qiáng)和統(tǒng)一人力資源管理，建立健全從就業(yè)到養(yǎng)老的服務(wù)和保障體系；二是加快健全住房保障體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)；三是理順食品藥品監(jiān)管體制，強(qiáng)化食品安全綜合監(jiān)督責(zé)任。加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)部門建設(shè)既是這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)，也是其亮點(diǎn)，對加快構(gòu)建社會主義和諧社會將起到有力的推動和保障作用。

(三)《方案》集中體現(xiàn)了深化行政管理體制改革的要求，有利于為實(shí)現(xiàn)改革的總體目標(biāo)打下堅實(shí)基礎(chǔ)

加快推進(jìn)和進(jìn)一步深化行政管理體制改革，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，這是黨的十七屆二中全會對當(dāng)前和今后一段時期我國行政管理體制改革的總體要求，為我國的行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革指明了奮斗方向。《方案》集中體現(xiàn)了《意見》關(guān)于深化行政管理體制改革的總體要求。當(dāng)前，我國行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革正處于承前啟后的關(guān)鍵時期，進(jìn)行新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，是政治體制改革的重要內(nèi)容，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)客觀規(guī)律的必然要求，也是向?qū)崿F(xiàn)行政管理體制改革的總體目標(biāo)邁出的一個重要階段性步伐。一定要把這次改革作為新一屆政府組成后的首要改革任務(wù)，確保在加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)等方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，為實(shí)現(xiàn)深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。

二、這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的核心是政府職能轉(zhuǎn)變

職能是機(jī)構(gòu)的內(nèi)核，機(jī)構(gòu)是職能的載體。推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，必須緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變這個核心，這是我國改革開放30年來行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)改革的寶貴經(jīng)驗和成功做法。這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是在以往改革基礎(chǔ)上的繼續(xù)和深化。綜合《意見》、《方案》和《說明》中政府職能轉(zhuǎn)變的一系列改革舉措，可以看出，這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在政府職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系上取得了新進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)了新突破。

(一)在明確政府職能轉(zhuǎn)變的總方向上實(shí)現(xiàn)了新突破

《意見》明確提出，要實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變。這一政府職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)的提出，標(biāo)志著我國政府機(jī)構(gòu)改革有了明確的職能定位和職能標(biāo)準(zhǔn)。這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，充分反映了政府職能轉(zhuǎn)變的大趨勢和總方向。《說明》強(qiáng)調(diào)，不論是新組建和調(diào)整較大的部門，還是機(jī)構(gòu)未作調(diào)整的部門，都必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能。一是在職能配置上要加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項堅決轉(zhuǎn)移出去，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用。二是在職能配置上要把該由政府管理的事項切實(shí)管好，凡屬于社會公共領(lǐng)域的事務(wù)，公民、法人、社會組織和市場不能解決或不能有效解決的，政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)解決，并且要堅決管住管好，以更加有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，維護(hù)社會秩序和公平正義。三是在職能配置上要著力理順部門職責(zé)關(guān)系，合理界定政府部門職能，明確部門責(zé)任，確保權(quán)責(zé)一致；堅持一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，確需多個部門管理的事項，要明確牽頭部門，分清主次責(zé)任，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制；切實(shí)解決職能交叉重疊、權(quán)責(zé)脫節(jié)、政出多門、推諉扯皮等問題，提高行政效率。《方案》充分體現(xiàn)了上述三方面職能轉(zhuǎn)變的基本要求，下一步國務(wù)院各部門的“三定”規(guī)定也將充分反映上述要求。這些改革舉措，將有力推動國務(wù)院各部門職能轉(zhuǎn)變，有效克服不同程度存在的政府管理的“越位、缺位、錯位和不到位”現(xiàn)象，向?qū)崿F(xiàn)政府職能的根本轉(zhuǎn)變邁出新的步伐。

(二)在加強(qiáng)和細(xì)化經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管，特別是社會管理和公共服務(wù)職能上實(shí)現(xiàn)了新突破

《意見》細(xì)化了政府加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四項職能的重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)要改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，嚴(yán)格市場監(jiān)管，加強(qiáng)社會管理，更加注重公共服務(wù)，并對如何更好地履行每項職能作出了具體和清晰的規(guī)定，提出了明確的要求。《方案》關(guān)于合理配置宏觀調(diào)控部門職能，關(guān)于加強(qiáng)能源環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，關(guān)于整合完善工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)管理體制，關(guān)于統(tǒng)籌機(jī)關(guān)企事業(yè)單位人員管理、統(tǒng)籌就業(yè)和社會保障政策，關(guān)于加快建立住房保障體系、加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃，關(guān)于理順食品藥品監(jiān)管體制，強(qiáng)化食品安全綜合監(jiān)督等重大舉措，都是對中央政府改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、嚴(yán)格市場監(jiān)管、加強(qiáng)社會管理、更加注重公共服務(wù)四項職能轉(zhuǎn)變要求的具體化，從而把《意見》落到了實(shí)處。

(三)在確定中央政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)了新突破

《意見》明確了中央政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)中央政府要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的宏觀管理，進(jìn)一步減少和下放具體管理事項，把更多的精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。《意見》對中央政府這一職能轉(zhuǎn)變重點(diǎn)的定位，突出了其著重管宏觀、管戰(zhàn)略、管規(guī)劃、管方向的總體要求和服務(wù)重點(diǎn)。這些要求和重點(diǎn)既在這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及的機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變中得到了集中反映，也在探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制中得到了很好體現(xiàn)。探索實(shí)行大部門體制是這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的一個重點(diǎn)，也是國內(nèi)外輿論關(guān)注的一個焦點(diǎn)。我們要正確認(rèn)識綜合設(shè)置部門只是大部門體制的形式和外殼，整合和轉(zhuǎn)變部門職能才是大部門體制的實(shí)質(zhì)和關(guān)鍵。這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革合理配置宏觀調(diào)控部門職能，組建工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等5個部門，都是對原來相關(guān)部門職能的整合和優(yōu)化，有力地加強(qiáng)和完善了中央政府議大事、抓大事的宏觀管理職能。