年底前，我國(guó)農(nóng)村低保制度將全面建立——

低保擁抱億萬農(nóng)民（政策解讀）

低保對(duì)象

年底將達(dá)到3000萬人

一般來說，凡家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，均可申請(qǐng)低保。

但我國(guó)農(nóng)村低保正處于起步階段，主要保障因疾病、殘疾、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力、生存條件惡劣等生活常年困難的群眾。

目前，全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）都已部署建立農(nóng)村低保制度，預(yù)計(jì)到年底前，將實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保制度全面建立、低保金發(fā)放到戶的工作目標(biāo)。

截至2007年7月底，全國(guó)已建立農(nóng)村低保制度的地區(qū)，共保障低保對(duì)象2311.5萬人、1074.6萬戶，平均低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每年857元（按低保對(duì)象加權(quán)平均），1—7月累計(jì)支出農(nóng)村低保金37.9億元；尚未建立農(nóng)村低保制度的地區(qū)，救助農(nóng)村特困對(duì)象355.3萬人、146.6萬戶，1—7月累計(jì)支出資金5.14億元，這部分人下半年將逐步轉(zhuǎn)為低保對(duì)象。預(yù)計(jì)年底農(nóng)村低保對(duì)象將會(huì)達(dá)到3000萬人左右。

低保標(biāo)準(zhǔn)

最低600元/年 最高2560元/年

低保標(biāo)準(zhǔn)是低保制度的核心，是確定低保對(duì)象的依據(jù)。制定標(biāo)準(zhǔn)要靠科學(xué)的調(diào)查和測(cè)算，一般由縣或縣級(jí)以上地方人民政府按照維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)民基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定，并報(bào)上級(jí)人民政府備案后公布執(zhí)行。同時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和群眾生活水平的提高，綜合考慮物價(jià)水平變化等情況，適時(shí)、適度進(jìn)行調(diào)整。

從目前工作實(shí)際看，除少數(shù)東部發(fā)達(dá)地區(qū)，多數(shù)地方都是參考國(guó)家每年公布的貧困標(biāo)準(zhǔn)確定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)農(nóng)村年人均低保標(biāo)準(zhǔn)為857元，其中，標(biāo)準(zhǔn)最低的省份是600元（甘肅），最高的省份是2560元（上海）。截至今年7月，全國(guó)平均農(nóng)村低保補(bǔ)助水平為月人均28.8元，其中，東部地區(qū)高一些，中、西部地區(qū)要低一些。

申領(lǐng)程序

對(duì)象有進(jìn)有出 補(bǔ)助有升有降

申請(qǐng)農(nóng)村低保，一般由戶主向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或者村民委員會(huì)提出申請(qǐng)；村民委員會(huì)開展調(diào)查、組織民主評(píng)議提出初步意見，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核，由縣級(jí)政府民政部門審批。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和縣級(jí)政府民政部門要采取措施對(duì)申請(qǐng)人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行核查，了解其家庭收入、財(cái)產(chǎn)、勞動(dòng)力狀況和實(shí)際生活水平，結(jié)合村民民主評(píng)議意見，提出審核、審批意見。

需要指出的是，被批準(zhǔn)納入農(nóng)村低保后，決不是進(jìn)了“保險(xiǎn)箱”，可以永遠(yuǎn)享受低保待遇。農(nóng)村低保管理部門要定期審核低保對(duì)象家庭經(jīng)濟(jì)狀況，對(duì)困難程度緩解且收入水平已在低保線以上的家庭，及時(shí)退出低保，停發(fā)低保金；對(duì)收入發(fā)生變動(dòng)但仍在低保線以下的家庭，及時(shí)增發(fā)或減發(fā)低保金，切實(shí)做到“低保對(duì)象有進(jìn)有出，補(bǔ)助水平有升有降”。

資金管理

確保每分錢都發(fā)到低保對(duì)象手中

為實(shí)施農(nóng)村低保，各地普遍建立起了地方財(cái)政投入為主的資金籌措渠道。自2007年起，中央財(cái)政安排了專項(xiàng)資金對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。各地普遍實(shí)行資金專項(xiàng)管理制度，嚴(yán)格專賬核算，?？顚Ｓ茫瑖?yán)禁擠占挪用。民政部要求農(nóng)村低保管理部門要做到低保政策、低保對(duì)象、低保標(biāo)準(zhǔn)、低保水平四公開，讓群眾明明白白地參與到農(nóng)村低保工作中來。

低保金原則上按照申請(qǐng)人家庭年人均純收入與保障標(biāo)準(zhǔn)的差額發(fā)放，也可在核查申請(qǐng)人家庭收入的基礎(chǔ)上，按照其家庭的困難程度和類別，分檔發(fā)放。在核算申請(qǐng)人家庭收入時(shí)，為處理好低保政策與其他生活救助政策的銜接，發(fā)揮各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策的整體效益，保證群眾業(yè)已享受的福利待遇不降低，各地一般都規(guī)定申請(qǐng)人家庭按國(guó)家規(guī)定所獲得的優(yōu)待撫恤金、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)與扶助金以及教育、見義勇為等方面的獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助，一般不計(jì)入家庭收入。

同時(shí)，為減少資金發(fā)放環(huán)節(jié)，杜絕擠占、挪用低保金，國(guó)務(wù)院還要求各地加快推行國(guó)庫集中支付方式，為低保對(duì)象建立家庭賬戶，通過銀行、信用社等金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，直接、及時(shí)地將低保金發(fā)放到戶，管好用好困難群眾的“救命錢”，確保每分錢都發(fā)到低保對(duì)象手中。

循序漸進(jìn)

防止優(yōu)親厚友 杜絕人情保

民政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，農(nóng)村低保是一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，標(biāo)志著我們?cè)谧非蟆叭巳藷o饑寒”夢(mèng)想的道路上，邁出了新的堅(jiān)實(shí)一步。但由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異大，工作推進(jìn)步伐不一等原因，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”只能循序漸進(jìn)，逐步落實(shí)。

目前，還有部分地區(qū)的農(nóng)村低保制度尚未建立起來，已經(jīng)建立制度但與國(guó)務(wù)院文件要求不一致的地區(qū)，還需要進(jìn)一步規(guī)范和完善制度。雖然各級(jí)政府投入大幅增加，但還難以滿足農(nóng)村貧困群眾的救助需求。反映在救助效果上，表現(xiàn)為救助范圍偏窄、救助水平偏低，部分困難群眾沒有真正擺脫生活困境。

農(nóng)村低保制度框架已經(jīng)基本建立，下一步工作重點(diǎn)將轉(zhuǎn)到狠抓落實(shí)上來，尤其是要防止優(yōu)親厚友、徇私舞弊，杜絕人情保、關(guān)系保，切實(shí)保障低保制度的實(shí)施效果。

觀察:農(nóng)村低保何以走出制度陷阱？

低保這種社會(huì)救助方式，其所有的資金都來自政府財(cái)政的投入，因此資金是低保的源動(dòng)力。回顧城市低保的建設(shè)過程，資金問題始終作為一個(gè)重要因素制約著城市低保推行的速度與規(guī)模的大小。已經(jīng)實(shí)施的全國(guó)城市低保，至今還沒有完全解決好資金問題。

農(nóng)村低保制度如果普遍實(shí)施，除類似于城市低保的困難之外，最主要的障礙是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供低保資金方面的困難：低保資金以前是由市、縣、鄉(xiāng)、村分別承擔(dān)，這就決定了不可能全面實(shí)施。實(shí)施普及全國(guó)城鄉(xiāng)一體化的低保制度的最主要障礙，是部分地方政府財(cái)政資金存在較大困難。作為政府完全責(zé)任與純粹政府行為的低保制度的實(shí)施與低保金的發(fā)放，存在一個(gè)悖論，即財(cái)政越困難的地區(qū)，它需要投入的低保金越多。這樣，在部分地市級(jí)財(cái)政狀況不佳、大多數(shù)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政困難的情況下，它們推行低保制度就面臨入不敷出的障礙。特別是在人均年收入僅有400元～500元，幾乎一半以上的人口都需要救濟(jì)的地區(qū)如何實(shí)施這一制度呢？

試圖通過農(nóng)村低保制度一勞永逸地解決農(nóng)村貧困人口的問題，僅僅是理想主義，但是，何以走出農(nóng)村低保的制度陷阱，卻是我們必須思考的。（本報(bào)記者 潘 躍）