2008年:我國改革的起點與趨勢

——中改院改革形勢分析會觀點綜述

2008年1月26日，中改院在北京召開了以“2008’改革的起點與趨勢”為主題的改革形勢分析會。全國人大法律委員會洪虎副主任、中國經濟體制改革研究會高尚全會長、中央政策研究室鄭新立副主任、國家人口和計劃生育委員會趙白鴿副主任、國務院發展研究中心盧中原副主任、國家開發銀行劉克崮副行長、中國社科院張卓越元研究員，及來自國家發改委、財政部、勞動和社會保障部、農業部等國家相關部委及研究機構、高校的50余位專家學者出席了會議。會議圍繞當前改革的形勢及行政管理體制改革、宏觀調控體制創新、新階段的財稅制改革、社會體制改革、農村綜合改革的形勢和任務等議題進行了討論。會議由中國（海南）改革發展研究院執行院長遲福林主持。

一、我國改革已進入一個新的歷史時期

我國改革進入新的歷史時期。有專家指出，改革開放30年的重大變化，集中表現在我國已實現由生存型社會向發展型社會的歷史轉變。這個歷史性轉變的基本背景是由計劃經濟向市場經濟的轉軌。就是說，市場化改革是實現我國由生存型向發展型社會歷史轉變的主要推動力。

社會矛盾的階段性變化使改革站在了新的歷史起點。我國由生存型社會向發展型社會的歷史性過渡，“生存性”壓力明顯減弱，“發展性”壓力全面凸顯。主要表現在經濟持續快速增長與資源環境約束的矛盾；經濟快速增長的巨大潛力同經濟增長的體制機制存在缺陷的矛盾；經濟總量、物質財富的不斷增加與城鄉差距、貧富差距擴大的矛盾；全社會公共服務需求全面快速增長與基本公共產品短缺的矛盾；經濟發展、社會進步同公共治理滯后的矛盾。

新時期的改革進入十分復雜的利益關系調整階段，改革面臨多方面挑戰。新階段面臨的矛盾同利益關系相聯系，具有深刻性和復雜性，要堅定不移地推進改革，以全面改革解決經濟社會發展進程中深層次的矛盾問題。有的專家說，從財政改革中可以看到，過去30年中每推進一步，涉及的人就越多，覆蓋的范圍越廣。改革推進到今天，幾乎所有區域和所有企業都已經覆蓋在財政范圍之內。隨著全覆蓋的邁進，近年來又提出基本公共服務均等化的目標?，F在看來，這些問題操作起來更具復雜性。

以行政管理體制改革為重點，改革需要在多方面破題。有專家指出，要十分明確我國今年改革的位置在哪里，改革動因是什么，往前走的方向是什么?？茖W發展觀是新時期的一面旗幟。過去30年重點以擺脫貧困作為旗幟，未來要以全面發展作為旗幟。伴隨全球化、信息化，我國面臨難得的發展機遇，但必須走全面、協調、可持續的發展道路。新階段的改革就是建立全面落實科學發展觀的體制機制。有的專家指出，改革進入新的歷史時期，政府與市場、政府與社會的關系面臨多方面的挑戰。為此，應當以政府行政管理體制改革為重點，在財稅、金融、土地、公共服務等多個領域進行實質性的變革。

二、適應階段性矛盾變化，全面推進改革

以鐵路管理體制改革為突破口，加快壟斷行業改革。有專家指出，鐵路體制改革在整個交通領域改革中明顯滯后，相應地鐵路建設滯后。從實踐看，哪種運輸方式率先改革，哪種方式發展就快。改革滯后的背后仍然是壟斷，社會資金進不去，制約了發展。公路改革比較早，短短十多年時間，建立起了高速公路框架體系?；疖嚻币坏焦澕偃找黄彪y求，全國卡脖子路段上百個。更好地建設鐵路，關鍵是打破部門壟斷，引入社會資金?，F在是體制卡住了建設的脖子?？梢钥紤]以鐵路管理體制改革作為壟斷行業改革的突破口，由此使鐵路建設更快一點。

加快建立與科學發展觀相適應的公共財政體制。有專家指出，目前通貨膨脹率比較高、投資過熱的源頭在財政?，F在財政有錢了，基本公共服務均等化作為目標提出來了，但在支出責任上、至少在各級政府之間是模糊和同構的。關注民生問題把財政體制改革提到更加緊迫的日程上。有專家說，過去我們過分偏重于發揮財政經濟杠桿和經濟手段作用，對財政促進社會建設，促進人類自身發展重視不夠。

有專家認為，財政改革要從層級財政走向轄區財政，建立轄區財政機制。在目前的財政體制下，每一級財政都有自己的財源，在強調層級財政的情況下，各級政府財政都要去找錢，沒條件創造條件，環境生態被破壞，經濟發展方式轉變不了。如果找不來錢，就從其他方面收，越是窮的地方越亂收費。現在基層財政困難，有些地方生態環境惡化，與層級財政密切相關。建立轄區財政，就是要上級政府對管轄區域財政負有平衡責任，包括縱向平衡和橫向平衡的責任。

有專家指出，財政體制改革是一項長期的任務，需要漸進式地推進。目前在某些認識方面分歧比較大。例如，醫療改革，有的認為是缺錢，有的認為必須要有好的機制和制度，才能把錢投進去。具體方案設計，包括財政經費保障機制，也涉及到政府間財政機制的完善。這些在操作上都不是簡單的事情，需要以局部突破帶動全局性制度框架的重新建立。

有的專家指出，要抓緊國有資本預算制度改革。今年宏觀調控任務是防止偏快過熱，防止物價上漲轉為明顯的通貨膨脹。目前投資資金來源里，銀行貸款只占18%到19%。銀行貸款收緊對限制投資膨脹有利，但效果不會很大。70%的投資資金來源于企業自籌，最大頭還是企業利潤。建立國有資本預算制度，把企業新增利潤拿出一部分集中起來投入到社會保障體系建設，可以讓全國人民作為全民所有制所有者享受到發展帶來的利益?，F行體制下，產權結構是公共產權占主導地位?，F在對公共產權保護不夠，一些人利用公共資源和公共產權在短時間內富起來，公共產權收入流失很嚴重。

深化和拓展農村綜合改革。有的專家指出，按照統籌城鄉發展要求，要城鄉綜合配套改革。第一，戶籍制度還是影響城鄉一體化很重要的問題，要盡快解決進城農民工的社會保障問題；第二，就業制度。只在保障農民工權益方面做文章還不夠，城鄉體制改革要加快；第三，綜合配套改革還有財政體制，光調整縣鄉財政體制還不行，要把農村自身改革進行配套。

有的專家指出，一定要放活農村生產要素。當前勞動、土地、金融，三方面放活還不夠，多予、少取、放活三大政策還有加大力度的余地。有的專家指出，去年7月1號全國人大通過農民專業合作社法正式實施，是農村改革具有劃時代意義重要文件。合作社法把產權結構、運營模式都做出了法律規范，區分了現在專業合作社跟改革開放前的合作社。改革前的合作社是大鍋飯平均主義為特色，現在是鼓勵農民在流通領域和農產品加工領域合作。加入WTO以后，跨國公司都進來了。如果農戶不通過合作社組織起來，就沒有辦法和跨國公司競爭。

加快推進金融體制改革。有的專家指出，解決通貨膨脹問題，不能總是強調政府干預價格，而是要注重貨幣政策的作用。有專家指出，目前銀行體制改革方面，政策銀行怎么改應提上日程，還要推出創業版市場、股指期貨市場，把資本市場要作為重點來發展直接融資。中央設置銀監會、證監會、保監會是適應當時金融體制改革任務發展的需要。新階段混業經營和監管是大勢所趨，這就需要把金融領域四大部門的有效協調提上日程。

有的專家舉例說，一些地區發展不平衡的重要原因是金融創新滯后。有的有創意但沒有錢投資，有的有錢但沒有創意。要大力發展農村金融，以小額信貸為重點，大力發展多種所有制的民間金融。

加快土地制度變革的步伐。有專家指出，土地經營權向種田能手集中，才能把一部分青壯年勞動力留在農村，才可以采取機械化生產，把相當一部分勞動力從土地解放出來，轉向二三產業，為農業現代化提供保障。有專家指出，2007年房價上漲，主要是因為政府對土地壟斷。一方面是流動性過剩非常旺盛的需求，另一方面是政府對土地的壟斷造成土地供給不足，這樣嚴重供不應求導致房價上漲。

有專家指出，對于土地政府壟斷，現在應該叫?！，F在土地缺乏規范的產權基礎。只有進行第三次土地改革，才能把科學發展觀落到實處，變成實踐。應在房價漲得高的地方做改革試點，嘗試性讓集體土地有跟同等土地進入到市場的權利。還有專家指出，農村金融之所以難以發展，在很大程度上與土地不能抵押有關，要使農民的土地使用權、房地產有權證可以抵押擔保。