從2006年改革的實際進程看，改革在多方面不到位，改革推進的主要困難在于行政管理體制改革的滯后。根據我院2006中國改革問卷調查報告顯示，有80.90%的專家認為全面落實科學發展觀，行政管理體制改革是最為關鍵的體制保障。
1.以落實科學發展觀為目標的行政管理體制改革已經成為全面制度創新的重點。
由于改革發展新階段的突出矛盾有了明顯變化，今天行政管理體制改革的著眼點與以往不同。無論是轉變經濟增長方式和加強公共服務職能，還是改善公共治理結構，都要把全面落實科學發展觀作為基本目標。
（1）這次行政管理體制改革面臨的背景和以往相比發生了深刻變化，應當按照經濟轉軌和社會轉型的現實需求進行總體設計和統籌安排。
——從經濟領域看，我國面臨著經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束的突出矛盾。這意味著新階段行政管理體制改革的著眼點，已超出以往以政企分開為基本要求的職能轉變，而是為經濟增長方式由政府主導向市場主導轉變作出相應的制度安排。
——從社會領域看，公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產品短缺的矛盾越來越突出。這對新階段行政管理體制改革提出了新的要求，需要從體制上解決公共資源優化配置的問題，確保政府成為基本公共服務的主體，并發揮主導作用。
——從政府自身建設看，面對行政成本不斷膨脹、行政效率低下和體制機制性腐敗增多等問題，需要改善公共治理結構。政府還要盡快完善工作方式和運行機制，建立強有力的行政系統，使自身建設與全面落實科學發展觀的要求相適應。
（2）從經濟社會發展的內在要求出發，新階段行政管理體制改革的基本目標是政府轉型。
我國的改革開放走到今天，市場經濟體制的基本框架已經形成，各類企業已成為經濟建設的主體。在這種背景下，政府繼續扮演投資建設主體的角色將造成大量的經濟社會矛盾。為此，新階段行政管理體制改革的實質，就是要實現由經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變。
——以實現經濟增長方式由政府主導向市場主導轉變為重點，完善市場經濟體制。這就要求政府由經濟建設性主體向經濟性公共服務主體轉變，以此來提供經濟可持續發展的體制保障。
——以基本公共服務均等化為重點，強化政府在建立公共服務體制過程中的主體地位和主導作用。這就要求政府盡快成為社會性公共服務的主體，以此來強化政府的再分配職能。——以強化政府自身建設和改革為重點，改善公共治理結構。這就要求政府從部門利益、行業利益、地區利益中超脫出來，為社會公平正義提供重要的制度保障。
（3）以全面履行政府職責、規范約束政府行為為主要內容，推進新階段的行政管理體制改革。
從改革實踐看，政企分開、政資分開、政事分開等都很重要，機構改革也很重要。問題在于，在部門利益、地方利益和行業利益的誘導下，這些改革的目標都難以實現，甚至還會出現改革的扭曲變形。就是說，面對現階段突出的矛盾和問題，要把履行政府職責、規范約束政府行為作為行政管理體制改革的重大任務。例如，在政府基本公共服務責任不到位的情況下，在教育、醫療衛生等領域推出的一些改革就有可能演變成政府“甩包袱”，從而使改革走形變樣。因此，在改革方案的具體設計上，特別是在行政管理體制改革的實際推進中，要十分強調政府自身的職責所在，并由此嚴格約束規范政府行為。
2.轉變經濟增長方式的迫切性和現實性，要求政府加快由經濟建設性主體向經濟性公共服務主體轉變。
我國可持續發展問題的 “癥結” ，主要在于政府主導型的經濟增長方式。這種經濟增長方式在市場競爭機制和市場主體的形成過程中發揮了重要作用。問題在于，它在近幾年的實踐中已弊多利少，難以為繼：助長了投資過度、產業結構惡化；使地區、城鄉間發展嚴重不平衡；降低了就業增長率；加劇了能源供求矛盾等。我院2006年改革調查問卷顯示，79.04%的專家認為實現經濟增長方式由政府主導向市場主導轉變的基本條件已經成熟。
應當看到，我國已經確立了市場經濟體制的基本框架：企業（尤其是民營企業）已成為市場經濟的主體；市場在資源配置中的基礎性作用大大提高，產品和服務的價格機制基本形成；經濟全方位對外開放。在這個大背景下，政府的經濟職能不應再是直接投資搞建設，而是要通過提供良好的經濟性公共服務，為經濟可持續發展創造良好的政策和制度環境。
（1）按照經濟增長方式轉變的要求，有效地履行政府的經濟調節職能。
——適應經濟增長方式轉變的新形勢，下一步應重點改善和加強政府的經濟調節職能。——要加強政府中長期戰略規劃職能。近些年，中長期發展規劃的科學性和宏觀經濟政策的穩定性，在保持宏觀經濟穩定中的作用越來越大。宏觀經濟波動在很大程度上是由經濟政策缺乏預見性和連續性所致。為此，建議成立專司中長期規劃及經濟政策決策的國家經濟部或國家經濟發展委員會，以提高中長期發展規劃的科學性、約束性和經濟政策的有效性、穩定性。
——提高貨幣政策在經濟調節中的地位。利率和匯率是市場經濟條件下經濟調節的基本工具。為此，應當明顯增強央行的貨幣政策決策職能，并由此完善央行運行的體制機制。
——確保經濟信息統計的準確性。準確的經濟信息是保證經濟政策有效性的前提，但目前統計數字失真的現象具有一定的普遍性。建議通過相關立法，進一步完善制度和改進方法，提升國家統計機構的權威性，以進一步增強經濟信息的客觀性。
（2）強化政府的市場監管職能。
我院2006年改革調查問卷顯示，72.75%的專家認為，當前政府在履行經濟職能方面的突出問題是市場監管不力和過多干預并存。最近幾年，藥品、食品安全等方面的問題越來越嚴重，有些已經觸及了社會公共安全的底線。為此，應盡快從體制機制入手，提高政府市場監管效能。要保證市場監管的統一性。實行市場監管的垂直管理。例如，把處于直屬機構和事業單位中的監管機構納入國家行政序列，受國家行政法和相關法規的規范和約束。建立國家層面的市場監管委員會。針對市場監管中多頭參與和監管不到位并存的現狀，要加強市場監管的統籌協調，整合各監管部門的力量，提高監管效率。實現由分業監管向綜合性監管的過渡。以金融業為例，混業經營大勢所趨，應盡快實現由分業監管向綜合性監管的轉變。
（3）加強國家的經濟戰略職能。
——我國已經成為世界上第四大經濟體，加強國家整體經濟戰略的任務比以往更為緊迫。
——大大強化國家能源戰略職能。我國現行的能源戰略規劃、機構設置與經濟大國的地位不相適應。為此，應當盡快組建國家能源委員會，專司國家能源戰略職能。此外，最大的三家國有控股能源公司既有執行國家能源戰略的某些職能，又都是海外上市公司。這樣，不可避免地導致資本盈利性和國家能源戰略職能之間的體制性矛盾。由此，盡快組建國家能源控股公司有著十分迫切而重大的現實需求。
——強化對外經濟戰略職能。我國是世界第三大貿易國，但政府的對外經濟戰略職能還比較薄弱。雖然履行對外經濟戰略職能的部門是商務部，但是相當一部分政策的制定和責任落在其他相關部門。為此，建議由商務部專司國家對外經濟戰略職能，以強化對外經濟戰略職能的統一性和協調性。
——將國有資產管理納入國家的經濟戰略職能。我國的基本經濟制度決定了國有經濟要在一些重要工業部門保持主導作用，與此相對應，國有資產管理應當始終作為國家經濟戰略職能的重要組成部分。為此，建議成立國有資產管理和工業部，專司國有資產戰略管理職能。這樣，既有利于加強政府的國有資產戰略管理和重大政策決策的職能，又可以有效地發揮國有資本在工業領域的控制力和影響力。
（4）擴大國家的環境保護職能。
2006年度中國公眾環保民生指數顯示，有86%的公眾認為，環境污染對人的健康造成了很大的影響。39%的人認為，環境污染對本人和家人的健康造成了很大或較大影響。越來越嚴峻的環境問題不僅影響和制約了人們的生產和生活，而且還直接威脅到了人類自身和子孫后代的生存和發展。因此，應當大大強化各級政府的環境保護職能。要在發揮中央地方兩個積極性的基礎上，強化中央對地方環境保護的監管職能。嚴格糾正一些地方政府重經濟增長而輕環境保護的傾向。為強化國家的環保職能，建議成立國家環境委員會。要探索綠色GDP評價體系，使其逐步成為評價地方政府經濟業績可操作性的指標體系。
3.適應全社會公共需求的全面快速增長，需要大大強化政府在公共服務體制建設中的主體地位和主導作用。
應按照十六屆六中全會精神，把“創新公共服務體制”作為行政管理體制改革的基本目標之一。
（1）盡快實現中央地方關系由“以經濟總量為導向”向“以基本公共服務均等化為重點”轉變。
——現行的中央地方關系，使各級政府把主要精力放到地區經濟總量和財政收入增加上，經濟總量是硬指標，基本公共服務是軟約束。在這種情況下，建立公共服務體制是缺乏基本條件的。為此，應當盡快為中央地方關系從“以經濟總量為導向”向“以基本公共服務均等化為重點”轉變創造條件。
——規范和完善轉移支付制度。逐步縮小直至取消激勵地方政府追求經濟總量的稅收返還和原體制補助，清理和規范專項轉移支付，增加一般性轉移支付的比例，使整個轉移支付制度符合基本公共服務均等化的總體要求。著力調整中央財政支出結構。
——減少中央財政的經濟建設支出比例，明顯增加基本公共服務支出比例，明顯加大中央財政對農村基本公共服務的投入力度，明顯加大中央財政對中西部基本公共服務的投入力度。
——培育地方政府履行公共服務職能的穩定財源。例如，積極探索開征物業稅，使其成為地方政府履行公共服務職能的穩定稅源；改革資源稅征收辦法，提高地方政府財力；將地方國有資本預算納入財政預算，增加地方政府可支配財力。
（2）嚴格劃分各級政府的公共服務職責，使各級政府公共服務的職責與能力相匹配。 中央原則上應當負責公益性覆蓋全國范圍的公共服務供給，以城鄉和區域基本公共服務均等化為重點，強化再分配職能。應盡快制訂全國范圍內基本公共服務的最低標準，建立公共服務的評價體系。按照事權與財力相對稱的原則，盡可能地通過規范的轉移支付熨平不同區域間基本公共服務的財力差距。各級地方政府主要負責各自轄區內的公共服務供給，應當重點關注轄區內居民的實際需求，強化公共服務的供給效率。著力提高縣鄉基層政府財力，使縣鄉基層政府能夠切實承擔起公共服務職能，切實為農民提供基本而有保障的公共服務。對中央地方共同承擔責任的公共服務，應責任清晰，分工明確：逐步改變雙重管理的做法，屬于中央職權范圍內的事項由中央垂直管理，屬于地方職權范圍內的事項由地方統一管理。此外，著眼于提高公共服務供給效率，擴大“省管縣”體制的試點范圍，爭取在縮小行政層級方面有新的突破。
（3）以保障基本公共服務供給為重點加強政府公共服務機構建設。
現行政府公共服務機構設置與有效履行公共服務職能的要求不相適應。政府公共服務機構不健全、公共服務信息管理系統不科學、公共服務人才隊伍配備不合理的問題仍然十分突出。因此，在縱向上，要盡快改變公共服務機構“上下一般粗”、職能趨同化嚴重的現象。借鑒國際經驗，加強上下級之間的分工與協作，以提高公共服務供給效率。在橫向上，要克服公共服務管理事務分工過細，有關部門職能交叉、相互扯皮的現象。應盡快整合和優化同級政府行政組織資源，按照公共服務分工的基本規律科學設置公共服務機構。
（4）以公共服務為導向的干部政績考核制度。
近幾年的宏觀調控表明，一些地方政府注重GDP增長而忽視公共服務的現象并未完全改觀。以招商引資和經營城市為目標，“項目市長”、“項目縣長”等現象相當普遍。這些現象反映出的深層次原因，在于干部政績考核制度很難適應公共服務體制建設的需要。一方面，我國現行的干部考核指標體系中，經濟建設等指標比重較大，某些時候GDP指標甚至對干部的升遷“一票否決”；另一方面，現行干部政績考核制度很難反映老百姓的聲音。增加基本公共服務在干部政績考核體系中的權重。“十一五”時期應盡快把公共服務數量和質量指標納入干部政績考核體系中，并逐步增加其權重。把群眾滿意度作為干部政績考核的重要因素。應當針對公共服務的決策、執行、監督等各個環節，建立符合公眾公共服務需求的表達機制，將公眾滿意度納入干部政績考核體系，使廣大群眾的評價成為影響干部升遷的重要因素。
4.從政府自身建設與改革所面臨的問題看，改善公共治理結構越來越成為行政管理體制改革的重大任務。
政府職能的越位和缺位與現行的公共治理結構直接相關。近年來，無論從宏觀經濟調控，還是從市場監管中暴露出來的矛盾和問題看，公共治理結構的問題已經到了非解決不可的地步。為此，改善公共治理結構越來越成為行政管理體制改革的主要任務之一。
（1）按照決策與執行分開的要求，盡快實行大部制。
當前，中央部委集決策權與執行權于一身的現象比較普遍，有的綜合性部委集中了過多的決策權，削弱了其他部門的決策權，不僅降低了政府行政效率，還強化了部門利益，并成為產生機制性腐敗的因素之一。從我國的基本國情出發，推行大部制的主要目的不在于精簡機構和裁減人員，而在于建立決策、執行分開的行政管理體制，確保決策科學、執行有力、監督有效。國務院所屬機構可考慮進一步整合，拓寬主要部委的職能，逐步向大部制過渡。例如向大交通、大文化、大農業過渡。
（2）規范各級政府的經濟職能與社會職能，建立強有力的工作系統。
1980年8月18日，鄧小平同志在中央政治局擴大會議上指出：“要建立從國務院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統”。當前，實現這一目標的要求與改革開放初期有所不同。改革開放初期，政府工作系統的基本任務是強化經濟建設職能。當前的問題是，科學發展觀已經成為改革發展的總體指導方針，但從整個行政系統內部情況看，各級政府的主要任務仍是履行經濟職能，而履行社會職能的權力相對分散，也相對薄弱。因此，應進一步規范和理順政府的經濟職能和社會職能，以強化行政系統自上而下的一致性。
（3）建立有效的政府監督體制。
我國的行政監督主體不僅有行政機構自身,還有黨、權力機關、司法機關、社會團體、公民及社會輿論。監督主體多，機構多，渠道多，但監督力量過于分散，監督的協調性、配套性比較差。從而，需要從內外兩個方面來有效監督政府。在政府行政體制框架內，應當將監督機構與執行機構、決策機構分開，強化監督機構的權威性。要加強廉政監察、執法監察和效能監察，督促政府工作人員廉潔從政，保證政令暢通，防止官僚主義和形式主義。進一步完善行政復議制度，建立政府履行層級監督責任和自我糾錯機制。同時，完善行政外部監督體制。推行政務公開，充分發揮人大、政協、司法機關和新聞輿論的監督作用，認真接受群眾監督。
（4）有效控制行政立法規模，嚴格規范行政立法程序。
據統計，20年來全國人大通過的法律有75%～85%是由國務院各部門提出來的。此外，行政部門還出臺了大量的行政法規和部門規章，具有類似于法律的約束力。在行政立法程序尚不規范的情況下，行政立法很難擺脫部門利益、行業利益的局限，也給改革攻堅造成了很大的難度。未來幾年，要從總體上控制和縮小行政立法的規模，并且嚴格規范行政立法的程序。嚴格限定授權行政部門的立法起草范圍，限制行政部門訂立行政法規和部門規章的范圍。增強全國人大的立法權威，盡快制定程序法，以規范行政立法的程序。擴大行政立法過程中的公眾參與機制，推行開門立法、建立立法回避制度、立法公開制度和立法參與制度。此外，應盡快建立行政立法審查和撤消機制，廢除那些不適當體現部門和行業利益的法律法規。在審查程序中，應當充分發揮各級人大和人大常委會的作用，可以考慮在全國人大設立專門委員會，對行政立法進行監督和審查。
新階段的行政管理體制改革具有明顯的結構性、綜合性和配套性的特點。因此，在改革基本方向明確的前提下，綜合設計行政管理體制改革的總體方案相當重要。在總體方案設計科學的前提下，才能夠統籌安排和兼顧行政管理體制改革的長期目標和短期措施，才能夠使行政管理體制改革沿著既定的方向分步驟地推進。行政管理體制改革還要把握改革時機，成熟一項推出一項。新階段的行政管理體制改革不是一般性的機構改革和職能轉變，而是要實現政府轉型。要使政府轉型能夠保持連續性，能夠有所作為，應當堅持成熟的改革先行的原則，成熟一項做一項。例如，大部制的實行可以逐步推進。當前，整合交通、鐵路、民航等部門，建立交通運輸部的時機相對成熟，可以先行推出。
應當看到，在改革進入全面制度創新的階段，尤其是全面利益關系調整的關鍵時期，改革的綜合協調是順利推進改革的前提。我院2006中國改革調查報告顯示，高達94.05%的專家認為當前部門利益化問題突出，制約了行政管理體制改革的進程；有84.6%的專家認為當前有必要加快建立高層改革協調機制，以加快推進改革攻堅。可見，當前的改革既需要高層次、利益超脫的改革協調機構設計改革的總體方案，又需要權威性的改革協調機構在改革的實際進程中打破局部利益和既得利益的約束。為此，建議在中央層面規范各類議事機構和協調機構，建立利益超脫的改革協調機構，從全局的角度規劃和協調改革。
【摘自中國（海南）改革研究院《2007中國改革評估報告》】【撰稿人：遲福林 中國（海南）改革發展研究院執行院長、教授】
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