三、機(jī)構(gòu)的調(diào)整與“大部制”改革思路

十七大報告提出，要“精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)”，這是“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”作為一個專有名詞第一次出現(xiàn)在黨代會的報告中，具有特別的意義。

所謂“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”一般是由于要承擔(dān)跨部門的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)以及臨時突發(fā)性事務(wù)而成立的，如國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室等。這類機(jī)構(gòu)雖不列入政府工作部門的組織序列，但它們通常由政府的某位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任、組長，具有一定的權(quán)威性。在中國，無論是中央政府還是地方政府，都成立了大量的臨時性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)帶有強烈的一事一議性質(zhì)，事后又往往得不到及時撤銷，造成政府部門臃腫、領(lǐng)導(dǎo)兼職過多、增加行政開支、常設(shè)機(jī)構(gòu)職能被削弱等弊端。

以前在中央幾次機(jī)構(gòu)調(diào)整中都曾經(jīng)大量裁撤這些機(jī)構(gòu)，但每次調(diào)整完往往很快又膨脹。本次十七大報告明確提出整頓這類機(jī)構(gòu)的要求，顯示了中央對這個問題的重視以及對精簡和規(guī)范此類機(jī)構(gòu)的決心。

十七大報告中還首次公開提出了“大部制”改革思路。

根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的實踐，所謂大部制就是將一些職能相近或相關(guān)的部門整合為一個大部，將原來的部委改為內(nèi)設(shè)的職能司局，或者由部委管理但又具有一定獨立性的機(jī)構(gòu)。如法國的經(jīng)濟(jì)、財政和工業(yè)部，不僅負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)政策、財政政策和工業(yè)政策，而且負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)宏觀管理、財政預(yù)算和決算、轉(zhuǎn)移支付、國際貿(mào)易、稅收管理、第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的政策和協(xié)調(diào)，下轄機(jī)構(gòu)包括海關(guān)、稅收、統(tǒng)計、貿(mào)易、公平交易監(jiān)督等，僅巴黎本部的工作人員就接近1萬人。因而，大部門體制所謂的“大”至少應(yīng)包含“組織規(guī)模大、職能范圍廣”的意思。

市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的政府部門設(shè)置普遍呈現(xiàn)出“機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，職能范圍廣泛”的特點，比如美國的部級機(jī)構(gòu)只有15個、英國18個、加拿大19個、澳大利亞16個、法國18個、德國14個、西班牙15個、日本12個、韓國18個、新加坡15個。它們的一些大部門(giant department)可能下轄20多個執(zhí)行機(jī)構(gòu)和幾十個咨詢委員會，管理范圍幾乎涵蓋所有相關(guān)或相近行業(yè)。

我國現(xiàn)行的行政管理體制是從計劃經(jīng)濟(jì)時代傳留下來的，明顯存在機(jī)構(gòu)設(shè)置過細(xì)、政府對經(jīng)濟(jì)運行管理太過微觀、具體的問題，而市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府對經(jīng)濟(jì)運行的管理則應(yīng)該以公共服務(wù)、宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管為主，機(jī)構(gòu)設(shè)置宜粗不宜細(xì)。另外，進(jìn)行大部制改革最直接的效果是可以減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、整合編制和人力資源，從而避免因部門職能交叉、權(quán)責(zé)不清而導(dǎo)致的政出多門、相互推諉，因部門利益特點突出而導(dǎo)致的國家政策被“挾持”等問題。

在我國，大部制改革的思路最早可以追溯到2002年，當(dāng)年的《政府工作報告》提出，要“切實把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來”。隨后，國務(wù)院按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離”的原則對一些部委進(jìn)行了“合并同類項”和成立新的機(jī)構(gòu)。而在十七大報告中，首次明確提出要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，這對今后的改革具有指向性作用。

四、重新調(diào)整政府部門間的權(quán)力結(jié)構(gòu)

在十七大報告關(guān)于行政體制改革的內(nèi)容中，對政府部門間權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新梳理和調(diào)整著墨很多，我認(rèn)為這其中值得重點關(guān)注的是所謂垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。

中共十六大報告中曾提出，要“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”。2007年對此問題又做了強調(diào)，必須“規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”，反映出中央和地方、垂直管理和地方管理這兩對矛盾已成為當(dāng)前行政體制改革中的突出問題。

長期以來，在我國行政管理實踐中，行政機(jī)關(guān)與本級政府之間存在著不同的關(guān)系類型。有些部門直接歸本級政府領(lǐng)導(dǎo)，屬于組成部門，如民政、統(tǒng)計；有些部門既受本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)，又受上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)，如監(jiān)察、公安；有些行政機(jī)關(guān)實行全系統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo)，如國稅、海關(guān)；還有一種半垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，即中央、省級政府對行政部門有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，省以下實行垂直管理，省以下地方政府對這些部門沒有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，如工商、地稅等。

一個行政部門是實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，還是歸本級地方政府領(lǐng)導(dǎo)，主要取決于該部門的職能、特性，同時這也是一個動態(tài)調(diào)整的過程。例如，2003年前后，隨著我國房地產(chǎn)行業(yè)的升溫，各地違法用地和各種名目的“圈地運動”愈演愈烈。國家處于宏觀調(diào)控和保護(hù)耕地的需要，決定全國實行省以下土地垂直管理體制。

關(guān)于行政部門實行垂直管理還是歸屬本級政府哪個更好，理論界一直存在著爭議。垂直的領(lǐng)導(dǎo)體系的好處是有利于集中權(quán)力、避免地方保護(hù)主義，但也容易使垂直領(lǐng)導(dǎo)部門脫離監(jiān)督，弱化地方人大的權(quán)力和地方政府職能的完整性。

要處理好兩者關(guān)系，我認(rèn)為至少要把握好以下三個方面的具體問題：

第一是哪些部門需要并適宜垂直領(lǐng)導(dǎo)。哪些部門需要垂直管理或者是接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，需要慎重考慮，因為從本質(zhì)上看這是一個中央和地方政府的關(guān)系問題。我認(rèn)為，從保證地方政府完整性、積極性和監(jiān)督有效性的角度出發(fā)，應(yīng)該盡量將垂直管理壓縮在最小范圍內(nèi)。

第二是垂直領(lǐng)導(dǎo)如何實現(xiàn)。目前不同部門垂直管理的方式也不盡相同，有些垂直管理比較徹底，有些則同時帶有“橫向”和“縱向”的特點。如國土資源部門，其財政撥款來自本級政府，但是副處級以上的人事權(quán)實行垂直管理。究竟需要建立一種什么樣的垂直管理運作機(jī)制？如何切實保證管理效率和效果？也是需要關(guān)注的話題。

第三是垂直管理部門和地方政府其他部門之間的關(guān)系如何處理。從目前的實踐情況來看，現(xiàn)實中一些實現(xiàn)垂直管理的部門，特別是人事權(quán)和財務(wù)權(quán)都受垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門，由于不受地方政府節(jié)制，容易滋生出嚴(yán)重的權(quán)力部門化、利益部門化傾向。因此，如何加強地方政府對這些部門的約束力，如何保證這些部門在接受垂直管理的同時又能和地方發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)？這些將是下一步改革中需要關(guān)注的話題。[中國（海南）改革發(fā)展研究院《新階段改革的起點與趨勢——2008' 中國改革評估報告》]